無人機飛來，監管的“紅綠燈”放在哪？

鐘涉

天津寶坻區，一塊18 萬m2 的無人機綜合驗證場內，無人機試飛、載荷驗證、培訓、科普等系列服務都可進行，解決了不少無人機生產企業的痛點。

“過去企業沒地方試飛，就到處亂跑。京津翱翔基地開放后，一家總部在深圳的無人機制造廠商就將部分部門搬到了附近，有了固定場地，效率大大提高，半年時間就培訓了1000 多位學員?！碧旖蛑锌茻o人機應用研究院副院長陸小娟說。

據《人民日報》報道，此前，國家空中交通管制委員會辦公室組織起草了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡稱《條例》征求意見稿），并公開征求意見。無人機的“黑飛”狀況怎么治？政府、企業、個人能做些啥？相關政策如何帶來更完善的解決方案？為了不讓無人機任意飛，監管的“紅綠燈”放在哪？

“無人機郵遞員”現身貴州山區

據新華社報道， 在衛城鎮街道上做生意的楊大學，一大早趕到鎮郵局，觀看無人機起飛?！拔?0歲了，以前只在電視上看見過無人機，沒想到我們這里會用上無人機送信，說到就到，真是不可思議?！睏畲髮W說。

衛城鎮位于貴州清鎮市，四周都是莽莽大山，交通不便。今年1月開始，貴州省選擇衛城鎮郵政支局作為試點，利用無人機為最偏遠的迎燕、銀橋、麥巷、星光、蓮花寺5個村開展投遞業務。鎮上好多人沒見過無人機，直到現在，每次飛行都會引來眾人圍觀。

這架多旋翼無人機直徑1m多，有6個螺旋槳，機腹下面帶著一個寫著“中國郵政”的綠色盒子，逢周一、周四送信，每次能裝載4.4kg左右的報紙、信件和包裹等。飛機起降點設在郵局3樓的天臺上，“飛手”是郵局的郵遞員王華。

過去，王華騎摩托車去這5個村送信件，冬天一身冰、雨天一身泥，雖然距離并不算很遠，但因為路陡、彎道大，經常遇到危險狀況，送下來需要花費一整天的時間?，F在，他只需鋪設好一塊藍紅相間的定位墊，將貨物裝在無人機上，然后用手機掃一下無人機的電池和機身上的二維碼，在手機上點一下啟動鍵，無人機就起飛了。12m/s的飛行速度，10s便能飛上100米高空，整條線飛下來只需1個多小時。王華說，雖然每次操作起飛的都是他，但其實都是系統設定好的。位于浙江無人機公司的技術人員會在后臺全程監控、測量風速，碰到強對流的天氣，無人機偏離航線，會在預定地點備降并自動返航。

每個村子之間的飛行距離是10多min，每飛到一個村子，都需要村子里的人幫忙更換滿格的電池，就像“接力”一樣?！奥肪€是設定好的，電池必須是滿的，不能超重，否則起飛不了?！蓖跞A說。他們建了一個微信群，把5個村負責管理的人拉進去，飛機什么時候起飛，什么時候降落，大家都會相互通知。

31歲的迎燕村文書文冰是無人機的管理員之一。接到起飛通知后，她會用手機軟件實時查看飛行位置，在村廣場上鋪好定位墊，無人機傳感器搜索到定位墊之后，會準確降落到定位地點。飛機停穩后，她迅速取出貨物，換上充滿的電池，再用手機掃電池和機身上的二維碼，飛機便會飛向下一個目的地。文冰收到的一般都是報紙和信件，有兩次是外省打工村民寄給家里的鞋子，“如果步行去鎮上取需要兩個小時”。

衛城鎮郵政支局的投遞業務覆蓋衛城、暗流兩個鄉鎮30個村的8萬多人口，但郵遞員只有3個人。自從這架無人機“上崗”后，郵遞員的工作量減輕了不少，去這5個村投遞的次數從1周3次降到了2次。

廣闊的市場前景

得益于無人機應用市場的快速發展，2014年以來，我國無人機的出貨量呈現出幾何級的增長趨勢。2017年12月，中國航空運輸協會通用航空分會等部門聯合發布的《2017-2018中國民用無人機發展報告》顯示，2016年，我國消費級無人機市場的出貨量達到32.7萬臺，同比增長181.3%，同期市場規模達到15億元。然而，2017年上半年，隨著各地對消費級無人機的管制趨于嚴格，及限飛區域的不斷擴展，該市場的增速較上年同期明顯放緩。另外，從行業級無人機市場來看，經過2015～2016年的爆發式增長，預計此后將進入穩步增長階段，到2021年，行業級無人機市場將達到100億元。

據了解，消費級無人機主要針對用戶的個人需求，應用于個人航拍、競速等娛樂消費市場;行業級無人機則被廣泛應用于農業植保、國土資源勘測、警用安防和電力巡檢等技術行業領域。

中國民用航空局副局長李健在日前舉行的民用無人駕駛航空器發展國際論壇上表示，近年來，我國無人駕駛航空器市場增長迅速，無人駕駛航空器在農業、電力、測繪、安防等領域的應用日益成熟。據預測，2017-2021年，中國行業級無人駕駛航空器市場規模將以每年30%的速度增長，并大有在通用航空、貨運航空等諸多領域替代有人駕駛航空器的趨勢。

李健表示，無人駕駛航空器將開啟民航新時代?！巴ㄟ^互聯網、大數據、人工智能等新技術結合，無人駕駛航空器將推動航空領域創新，推動消費升級，成為新的動力源。”

無人機產業鏈日趨完善

民航局近期發布的《2017年中國民航駕駛員發展年度報告》顯示，截至2017年12月31日，民用無人機駕駛員合格證總數24407個，比2016年增長138%，預計2018年將突破3萬人。

以上數據，意味著無人機正從傳統的航空領域向社會各領域延伸，從娛樂飛行設備逐漸轉化為一種涉及各行業的新形態生產工具。與此同時，無人機駕駛員也將作為一大突破點，吸引更多的無人機愛好者涌入，帶動無人機產業的發展和進步。這預示著無人機全產業鏈呈現規模化和規范化的趨勢。

從2015年起，隨著消費級多旋翼無人機技術越發成熟，其價格也“親民”許多，3000元左右即可買到一款高清航拍無人機，最高可飛到500m的高空。與此同時，原本高大上的無人機在普通人心目中的形象也就變成了極客的玩具、飛行的照相機。也是這一年，深圳大疆無人機崛起帶動了消費級無人機行業的爆發，一時間，入局者眾，資本瘋狂涌入?！爸灰谏虡I計劃書上寫上‘無人機’，無論懂不懂技術、有沒有團隊，幾乎都能拿到天使輪?！币晃粯I內人士這樣描述那場投資熱潮。

市場調研公司Counterpoint Research報告顯示，2018年無人機市場的出貨量將增長45%，其中商業市場應用的增長速度較快。另外，據IDC預測，全球無人機支出將在2018年達到90億美元，而且預計將以比整個市場更快的速度增長，其5年內的復合年增長率可達29.8%。在整個預測期內，企業的無人機解決方案將提供超過一半的無人機支出，另一半則來自消費級的無人機解決方案。企業無人機將增加其在總開支中的份額，5年內的復合年增長率為36.6%。

250 g及以上無人機違規可追溯

在深圳，無人機玩家小柯和陳先生表示，平時使用無人機主要用于拍攝。在購買時，他們登記了自己的名字和信息。一電科技、天津騰云智航科技公司有關負責人表示，目前企業生產的民用無人機由終端客戶在民航民用無人機進行實名登記網上登記。大疆公司則采取實名激活的辦法，登記實名信息后方可激活使用產品，一方面保障實名登記的信息真實，另一方面用戶無需再登錄民航局網站填寫，且無人機一機一碼，違規可追溯。

關于購買者實名認證，按照去年6月起實施的《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定》：在我國境內最大起飛重量為250g及以上的民用無人機，擁有者必須按規定實名登記，民航局航空器適航審定司是登記系統的管理單位。至于銷售企業是否向公安機關備案并核實信息等并沒有要求。

《條例》征求意見稿擬對買賣雙方提出要求。銷售除微型無人機以外的民用無人機的單位、個人應當向公安機關備案，并核實記錄購買單位、個人的相關信息，定期向公安機關報備。購買除微型無人機以外的民用無人機的單位、個人應當通過實名認證，配合做好相關信息的核實。

“目前還沒有接到公安機關對備案手續和程序的明確規定?！贝蠼鞠嚓P負責人表示，大疆支持對小型及以上無人機進行實名銷售備案，“但是否對輕型機進行備案值得商榷?！?/p>

該負責人認為，輕型無人機的個人消費屬性明確，是人們日常生活中的家庭拍攝、娛樂設備，屬于日常消費品。此前大疆配合民航局試點，為產品增加實名激活的設計，已經能夠解決人機綁定的問題?！拜p型機的實名銷售備案，易造成重復管理；同時，購買輕型無人機的大量用戶通常將該產品用于饋贈，并不能保證購買人和使用人的一致性?！?/p>

禁飛區域向“黑飛”現象亮紅燈

天津的飛手韓杰，不僅有駕照，還有教練證。在受訪的飛手中，他最清楚飛行計劃申報等步驟?！叭珖∈卸济鞔_劃分了無人機的禁飛區域。”他介紹，要想在禁飛區域飛，須申報飛行計劃，提交航空適航資質、人員執照、任務委托書、任務申請書等材料，涉及的部門較多。

近些年，沒有經過批準的“黑飛”現象時有發生。深圳市公安局有關負責人介紹，在深圳，飛行申請由民航深圳空中交通管理站受理審批，公安部門僅為備案，一經民航審批同意，除有治安風險外，一般不予干涉。但2017年全年，除特殊時期外，經過正常申請并備案的無人機飛行活動不到5宗。

“向我們備案的各類活動中，申請人都是企業、社會組織等，尚無個人備案。由于個人申請者難以達到準許條件，往往會選擇‘黑飛’，給禁飛區帶來很大風險。”該負責人建議，在禁飛區的政策宣傳上，民航、公安、企業都要行動起來。公安機關要求一線民警掌握相關信息，并張貼公告，逢重要節點廣泛發布。

業內人士介紹，飛行申請落實難，主要是由于審批需要書面報送，且內容較為繁瑣。根據規定，涉及民用的無人機飛行申請要經民航地區管理局進行審查或評審，并出具結論意見。針對這種情況，2017年深圳擬向無人機開放部分空域，同時對需要申報的情況使用網絡平臺管理。

此次《條例》征求意見稿也提出國家將建立無人機綜合監管平臺，微型無人機在禁止飛行空域外飛行，無需申請飛行計劃，輕型、植保無人機在相應適飛空域飛行，無需申請飛行計劃，但需向綜合監管平臺實時報送動態信息。不少業內人士認為，這些規定如能順利施行，有望解決“黑飛”現象頻發問題。

終結“黑飛”須多管齊下

從規模到數量，中國無疑是民用無人機大國，但要成為無人機強國還有一段路要走，其中最需要解決的就是無人機“黑飛”的問題。比如，2017年4月14、17、18和21日，成都雙流機場連續發生無人機“黑飛”事件，導致百余架次航班被迫備降或返航，超過萬名旅客受阻滯留機場，經濟損失以千萬元計。

據中國航空運輸協會通用航空分會副總干事孫衛國介紹，消費級無人機的“黑飛”一般是指個人購買一個飛行器，而個人又不懂相關法規，對空域使用的法律不了解，無意中進行的“黑飛”。行業級無人機的“黑飛”一般會出現在一些經營企業明確知道無人機飛行需要報批的前提下，從企業角度考慮未報批，有意“黑飛”。

“除了企業自身出于時間、成本問題的考慮，還有很大一部分是由于我國現階段相關配套的法規和標準處于空白階段，造成經營企業想要申請報批，但苦于不知道找哪些部門，只好被動‘黑飛’?！睂O衛國介紹。

除了加強無人機操作者的個人技能，中國民航局在無人駕駛航空器運行管理上正在采取多項措施，比如，中國民航局在2017年5月16日宣布，民用無人機自2017年6月1日起實行實名登記注冊。“目前，國內已經進行實名登記的無人機數量達20多萬臺，但實際數量遠遠不止這些?！睂O衛國坦言。而6月1日起即將實施的《民用無人駕駛航空器經營性飛行活動管理辦法(暫行)》，對無人駕駛航空器運營商如何取得經營許可證等諸多問題進行了明確，企業從事經營性的飛行活動將從此有法可依。

在此之前，企業使用無人駕駛航空器從事航拍活動，需要獲得空域管理部門的批準，批準條件之一是企業工商登記營業執照的經營范圍要列明“空中拍照”等通用航空飛行活動，而此項登記需要依據行業管理部門頒發的經營許可證予以確認。2018年1月，國務院、中央軍委空中交通管制委員會發布《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》，規定使用民用無人機從事商業活動應當取得經營許可，而且明確了微型無人機以及輕型無人機的禁飛區和管控區域，而對于中型、大型無人機則需要進行適航管理。

終結無人機“黑飛”須多管齊下。孫衛國認為，《民用無人駕駛航空器經營性飛行活動管理辦法(暫行)》的制定和發布填補了無人駕駛航空器經營性飛行活動的監管空白，使其有章可循、有據可查。在此基礎上，無人機企業首先應該樹立法治意識，了解標準法規；其次，行業協會應該加強對行業內會員企業的宣傳和引導，建立誠信機制，把違規多次的企業列入誠信黑名單。

監管措施須有據可依

對生產和銷售企業來說，技術上稍加支持，可能會使相關部門的監管事半功倍。比如，有的產品采取實名激活、禁飛區域內不能起飛、限飛區域內限制飛行高度等手段。有的產品能接收到附近半徑數十公里以內的客機廣播信號，可以通過分析每臺客機的位置、高度、速度等信息，在判斷存在碰撞風險的情況下主動避讓，提升飛行安全。

一電科技是加入深圳民航監管平臺試點的企業，據介紹，其后續將接入民航監管系統，方便客戶實名登記、查看禁限飛區域、飛行計劃申報等，方便民航監管飛行任務及計劃的智能化管理服務，完善無人機的空管信息系統。

當然，監管難點盲點依然存在。深圳市公安局有關負責人說，據初步統計，深圳有無人機整機生產企業34家、無人機零配件生產企業23家、無人機銷售企業103家，購買無人機較為容易。但是，其中支持后臺監管技術的僅有38%，如果算上自組機器，比例會更少，這給監管帶來很大難度。

而對于有后臺監管的技術來說，一些技術也很容易被破解。無人機的安全限制依靠機身傳感器提供的數據進行比對，通過物理屏蔽的方法可以破解廠家的一些限制。

此外，部分一線的執法人員認為相關法律法規仍然缺位。目前，無人機的監管還缺乏能夠直接用作處罰的專門法律法規，去年深圳市共發生“黑飛”案件11起，其中能按照飛行相關條款進行處理的僅1起，一線民警在實施管理時往往會遇到無法可依的尷尬處境。

這種狀況有望得到改善?！稐l例》征求意見稿在第六章清晰列出了法律責任相關條款，例如處罰金額、措施、責任單位等，力圖讓監管長出“牙齒”。