公路交通領域PPP模式的規范清單

自2013年開始，為使民間資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險，PPP模式作為國內一種新型投融資機制，在全國各行各業范圍內陸續遍地開花。經過5年發展，PPP模式進入了發展“快車道”，遍布全國各地。

在2017年年初，各地各行業都在積極地試點和推廣PPP模式，該模式成為社會、經濟的熱門話題。中央政府層面，財政部、發改委接連發文，從《關于推廣政府與社會資本合作模式的通知》到發布《收費公路政府和社會資本合作操作指南》，相繼下發了許多文件來規范PPP模式的運行，文件一波又一波，不可避免地出現了“神仙打架”的情況，地方政府積極響應中央政府的號召，力推PPP模式，但是各地的操作模式也不盡相同，有的項目比較規范，被列為示范項目，有的項目存在不同程度的違規行為。僅在2018年4月，財政部PPP管理中心就清理退庫173個入庫項目，項目資金達6700億元。在蘊含著巨大商機的公路交通基礎設施領域，如何規范運行PPP模式值得分析和探討。

當前PPP發展中存在的問題和制約因素

PPP模式缺乏成熟的法律體系和完善的法規。從公共部門的角度看，目前PPP項目運作缺乏法律法規層面的支持；作為實施機構需要考慮多方面的因素，容易出現一些細節上的漏洞，社會資本進入基建投資時，面臨法律保障不完善的問題，導致PPP模式存在吸引力、可行性不足等問題。

政府主導話語權，過度重視PPP融資功能。政府“重融資、輕管理”將導致PPP項目選擇上的懶惰與盲目。同時，政府只考慮融資功能而不注重效率上的提升，忽視了政府債務風險。

PPP項目實施不規范，或引發地方政府債務風險。除政府對融資功能的過度重視外，PPP項目實施不規范也會造成地方政府債務問題，歸根結底還是沒有法律法規的約束。各地實施PPP項目的模式多種多樣，例如政府購買服務的泛化使用對PPP模式產生一定的擠出效應，不利于PPP模式的持續發展。財政部87號文對此進行了嚴肅規范，但未來仍需各項政策的持續推進和落實。

市場化、規范化相對不足，政企雙方契約精神缺乏。當前政府存在招商引資夸大、項目執行力弱、完成后不能履約支付、信譽喪失等問題。社會資本方在項目執行階段存在一定自主空間、違背契約精神等現象。

社會資本參與熱情不高，PPP退出機制仍需要完善。地方政府重準入，對社會資本的退出缺乏規范安排。資產證券化產品應用不夠，社會資本難以適時退出，導致企業和金融機構對PPP項目的參與熱情較低。

PPP項目中缺乏獨立客觀的第三方評估機構，項目實施效率有待提升。目前PPP項目運作中專業的第三方評估機構嚴重缺乏，例如信用評級機構。信用評級是PPP資產證券化的重要環節，未來需要更多引入第三方機構以促進項目順利實施。

交通領域PPP模式現狀

政府付費類和可行性缺口補助類項目的比重呈逐月、逐季度小幅上升趨勢，使用者付費類項目的比重變化趨勢則相反，重要原因就是地方政府資金缺乏，非收費公路也要積極推進。

部分補助資金用途不明確，導致使用類型多樣化。各等級公路在建設過程中，部分項目能夠爭取到交通運輸部或省級補助資金，但在項目上能否用做項目資本金沒有明確的規定，致使有些項目把補助資金用作項目資本金，有些項目沒有用作項目資本金。

項目管理存在盲區。傳統的項目法人是項目建設的直接管理單位，而PPP模式下，規定項目法人是項目公司或者是社會資本，直接參與項目的管理工作，但又存在自己管自己的現象，原來的法人擔心社會資本存在私心，不能管理好項目，所以又通過其他方式參與項目的管理，致使項目管理模式多種多樣。

各種管理方式無法理順，涉及相關稅種不明晰。補助資金的撥付、項目公司接受政府付費的收入，以及項目結束固定資產移交時的費用問題等，沒有相關文件明確規定，導致一些項目只能在推進過程中摸索，存在“車到山前必有路”的僥幸思想。

進入運維階段，第三方咨詢機構介入項目績效考核的情況缺乏。項目建成交工后進入運維期，沒有約定第三方咨詢機構進行運維期的績效考核，只是實施機構組織相關人士進行績效考核。

領導重視程度不夠，工作協調各部門存在困難。PPP融資模式的運行涉及多個相關單位和部門，如果沒有一個能充分調動這些單位和部門的管理單位，運作一個PPP項目將存在很多問題。

交通運輸類調出示范并退庫項目清單

規范PPP模式運營探討

PPP模式需健全完整的法律體系和法規支撐。一個良好的法制環境是PPP模式有效運作和發展的根本，目前，國家發改委和財政部共同負責PPP的立法、推廣和監管職責，但兩家機構的職能交錯，限制了PPP的監管效率，PPP模式的立法、推廣及監管應用專門的機構負責。因此，未來應從立法上賦予相關單位或部門監管職能，同時建立職能相對獨立的監管機構，確保PPP項目被明確、有效地監管。例如發改部門主導的項目財政部門不能參與，財政部門主導的項目發改部門不能參與，不能出現兩部委同時管理或均不管理的局面。地方政府要重視PPP模式的運行，要成立一個以市級領導為組長的領導小組，各相關單位重要領導為副組長，相關人員為小組成員，明確各單位和各部門的職責，有分工有合作，遇到棘手問題時，組長召集相關單位和部門開會解決，避免推諉扯皮，縮短項目落地的周期。

實現“物有所值”是PPP發展的重要一環，除定性體系外要盡快推進定量評價體系建設。物有所值（VFM，Value for Money）是確認和評估方案時使用的一種方法，用來判斷在項目全生命周期成本與質量方面，PPP模式是否優于傳統模式、能否降低項目全生命周期成本、優化風險分配和提高運營效率。國際上主要從定性和定量兩個方面開展，我國目前定性評估占主導，定量評價處于探索階段。定性評價主觀性大，或影響“物有所值”評價結果；定量評價相對客觀，只要計算過程準確有保證，就不容易出現大偏差或者被操縱。因此，條件允許的情況下應該同時開展定性和定量評價。建設定量評價體系，可包括前期利用風險評價指數體系篩選優秀合作者、營運階段通過風險動態監測模型及時發現并控制風險在可接受區間等方面。

交通運輸類調出示范項目清單

在PPP項目的運作中，推動第三方評估的制度化、程序化、規范化極為必要。相關部門應著力開發編制具有先進性、實用性的評估方法與制度設計，比如專家評估與民眾參與相結合、內部評估與外部評估相結合、定量分析與定性分析相結合、事前評估與事中事后評估相結合。

政府注重融資的同時，也要注重項目的管理工作，否則將導致項目選擇上的懶惰與盲目。很多地方政府沒有嚴格地做好項目的前期工作，主要表現在項目識別階段，PPP項目的篩選存在盲目性，最核心的“物有所值”評價環節沒有受到足夠重視；項目準備階段，實施方案制定不清晰，盲目要求政府補貼，對補貼額度的要求缺乏科學客觀的測算，同時對經營年限沒有經過系統測算，很多都拉長為二三十年。

交通運輸類限期整改項目清單

19 貴州省黔西南州興義市綜合停車場工程建設項目 貴州省 20,686.00 第三批 已完成采購，尚未簽署合同20 銅仁客運北站 貴州省 19,581.00 第二批 主體不合規，未按規定開展財政承受能力論證21 云南省香格里拉至麗江國家高速公路政府和社會資本合作項目 云南省 2,108,299.00 第三批 運作不規范22 云南省保山至瀘水國家高速公路政府和社會資本合作項目 云南省 1,308,000.00 第三批 運作不規范23 云南省玉溪至臨滄國家高速公路政府和社會資本合作項目 云南省 3,226,000.00 第三批 運作不規范24 云南省華坪至麗江國家高速公路政府和社會資本合作項目 云南省 2,773,500.00 第三批 運作不規范25 云南省昆明市軌道交通4號線工程項目 云南省 2,660,000.00 第二批 主體不合規，運作不規范主體不合規，運作不規范，未按規定開展財政承受能力論證27 云南省玉溪市火車西站市政道路設施項目、站前廣場建設項目 云南省 211,885.00 第三批 運作不規范26 云南省昆明市軌道交通5號線工程項目 云南省 1,930,000.00 第二批28 云南省紅河州滇南中心城市群現代有軌電車示范線項目 云南省 662,000.00 第二批 運作不規范，未按規定開展財政承受能力論證29 云南省紅河州蒙開個地區河庫連通工程 云南省 136,966.00 第二批 運作不規范30 云南省紅河州元江至蔓耗高速公路（紅河段） 云南省 2,085,978.10 第三批 運作不規范，未按規定開展財政承受能力論證31 云南省紅河州瀘西縣中醫醫院遷建及擴建PPP項目 云南省 28,827.00 第二批 運作不規范，未按規定開展財政承受能力論證32 33云南省西雙版納傣族自治州景洪至勐海至打洛（口岸）高速公路一期景洪至勐海段云南省怒江州蘭坪縣省道316線怒江州六庫至蘭坪公路青吾甸至蘭坪古鹽都隧道段PPP項目云南省 893,725.00 第三批 運作不規范，未按規定開展財政承受能力論證云南省 77,000.00 第三批 運作不規范，未按規定開展財政承受能力論證34 安康機場遷建 陜西省 234,450.00 第二批 運作不規范，未按規定開展財政承受能力論證35 甘肅省張掖市G0611張掖至汶川高速公路張掖至扁都口段工程 甘肅省 587,260.00 第三批 已完成采購，尚未簽署合同36 隴南市國道316線長樂至同仁公路兩當縣楊店（甘陜界）至徽縣公路建設 甘肅省 753,000.00 第二批 主體不合規合計 34,756,990.10