主體聯(lián)動 依法治超

長期以來，公路超限運輸問題一直是交通部門及公路行業(yè)難以根除的“毒瘤”，其造成的折損公路使用壽命、影響公路交通安全、擾亂公路運輸市場等危害，嚴重制約了我國向交通強國邁進的步伐。對此，國家及地方政府層面不斷出臺新法律新政策，從超限的源頭治理到事后處罰等形成一系列操作規(guī)范程序，在一定程度上有效治理了超限運輸行為，但仍有很大的發(fā)展空間。要完全落實超限治理的法律政策，彰顯制度功能，首先需要解決的是執(zhí)法主體資格的認定問題，形成主體之間的聯(lián)動協(xié)作，以最優(yōu)化做好超限治理工作。

超限運輸各方主體法律關(guān)系的法理分析

在現(xiàn)實中，公路運輸往往存在車輛既超限又超載的現(xiàn)象，從而導致各方執(zhí)法主體均有對超限超載行為的執(zhí)法權(quán)。執(zhí)法主體的不統(tǒng)一，容易發(fā)生行政執(zhí)法糾紛，一定程度上也降低了執(zhí)法效率，厘清超限運輸各方主體法律關(guān)系成為治理超限問題的關(guān)鍵。在超限運輸法律關(guān)系中，通常涉及四方主體：縣級以上人民政府交通主管部門或者其設(shè)置的公路管理機構(gòu)（簡稱“公路管理機構(gòu)”）、公安部門、公路經(jīng)營企業(yè)以及公路使用人。因超限治理的對象直接指向公路使用人，對各方主體的考量同樣應當以公路使用人為中心展開。

公路管理機構(gòu)和公路使用人的關(guān)系

關(guān)于超限行為本身的治理，我國《公路法》第8條、《公路安全保護條例》第3條賦予公路管理機構(gòu)公路行政管理的職能，公路管理機構(gòu)基于法律、行政法規(guī)的授權(quán)具有監(jiān)管超限運輸?shù)男姓?zhí)法權(quán)。由此可以看出，對于超限的治理，公路管理機構(gòu)行使的是法律賦予的行政權(quán)力，公路管理機構(gòu)和公路使用人處于不對等的行政關(guān)系，具體來說是一種行政管理關(guān)系。當公路使用人超限運輸行使時，公路管理機構(gòu)有權(quán)以自己的名義對公路使用人進行審批、罰款。

同時，公路的所有權(quán)屬于國家，國家將具體的超限運輸管理職權(quán)通過法律、行政法規(guī)的明確規(guī)定，授權(quán)給公路管理機構(gòu)，而路產(chǎn)損壞賠償請求權(quán)應當屬于該監(jiān)管職權(quán)的一部分。因此，當存在超限運輸行為時，造成公路路產(chǎn)損壞時，公路管理機構(gòu)有權(quán)主張路產(chǎn)損壞賠償。

公安部門與公路使用人的關(guān)系

公安部門和公路管理機構(gòu)不同，其對車輛行駛進行管理，重點在于公路交通安全和交通秩序的管理和維護。根據(jù)國務院《道路交通管理條例》（已失效）第8條的規(guī)定（現(xiàn)已被《道路交通安全法》第48條所取代），公安部門有權(quán)治理公路超載運輸行為。在法律沒有綜合執(zhí)法授權(quán)的前提下，公安機關(guān)和公路管理機構(gòu)只能各執(zhí)自己的法，不能越權(quán)。進一步而言，當涉及超載運輸時，公安部門與公路使用人形成行政法律關(guān)系；當涉及超限運輸時，公安部門在無法律授權(quán)的前提下，法無授權(quán)即禁止，公安部門不得越權(quán)執(zhí)法。

公路經(jīng)營企業(yè)和公路使用人的關(guān)系

國務院《收費公路管理條例》規(guī)定，公路經(jīng)營企業(yè)對國家所有的公路享有公路經(jīng)營權(quán)，該公路經(jīng)營權(quán)包括占有、使用、收益的權(quán)能，完全具備用益物權(quán)的屬性，其以占有公路為前提，以收益為目的，以使用、保護為手段，允許他人通行公路、在公路沿線設(shè)置廣告等，取得其使用價值（通行費、維修費和沿線廣告收費等）。同時《公路法》《收費公路管理條例》等法律法規(guī)又規(guī)定公路經(jīng)營企業(yè)的公路養(yǎng)護義務，公路經(jīng)營企業(yè)有保障公路完好的責任，有向社會提交合格產(chǎn)品的責任。當存在超限運輸行為造成公路路產(chǎn)損害時，公路經(jīng)營企業(yè)與公路使用人之間形成侵權(quán)法律關(guān)系，公路經(jīng)營企業(yè)有權(quán)向公路使用人主張路產(chǎn)損害賠償。值得注意的是，此時公路經(jīng)營企業(yè)與公路使用人系民事賠償糾紛，超限車輛的治理工作在行為性質(zhì)上屬于行政機關(guān)的行政行為，作為民事主體的公路經(jīng)營企業(yè)無權(quán)履行行政行為，公路經(jīng)營企業(yè)和公路使用人之間無行政法律關(guān)系。

總結(jié)而言，在公路超限運輸各方主體法律關(guān)系中，公路管理機構(gòu)基于法律、行政法規(guī)的授權(quán)有權(quán)以自己的名義從事公路超限治理行為，公安部門、公路經(jīng)營企業(yè)在無法律授權(quán)的前提下，不得行使公路超限治理職能。

整車式稱重電子不停車收費(ETC)項目的應用，極大提高車道利用率和貨車通行效率，有助于打擊偷逃漏費，緩解收費站擁堵壓力，維護收費秩序。

科技驅(qū)動提升執(zhí)法水平，電子監(jiān)控助力路政巡查。

超限治理執(zhí)法主體的明確與定位

綜合執(zhí)法主體的正當性

從根本上而言，超限治理的目的不是為了懲罰超限運輸?shù)墓肥褂萌耍菫榱吮Ｗo公路的良好技術(shù)狀態(tài)，從而最大可能地延長公路的使用壽命。因此，無論是作為公路的管理主體即公路管理機構(gòu)，還是其他管理主體如公安部門、公路經(jīng)營企業(yè)等，都有義務維護公路的完整安全暢通，超限治理綜合執(zhí)法的實踐正是保護公路的有力體現(xiàn)。從法律層面來說，任何行政行為的履行必須有法律的明確授權(quán)，否則屬于違法越權(quán)行為。《關(guān)于治理車輛超限超載聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化制度化工作的實施意見（試行）》規(guī)定了公路管理機構(gòu)，以及公安部門綜合執(zhí)法治理超限超載運輸行為，賦予公安部門超限治理的職權(quán)，其綜合執(zhí)法工作實質(zhì)上屬于法律授權(quán)行為，具有正當性。

前面已經(jīng)論述，超限車輛的治理工作從行為性質(zhì)上屬于行政機關(guān)的行政行為，雖然作為民事主體的公路經(jīng)營企業(yè)一般無權(quán)從事治超工作，但同樣可以通過法律的授權(quán)委托行使超限治理權(quán)能。例如，安徽地方立法《安徽省治理貨物運輸車輛超限超載條例》，一方面規(guī)定公路管理機構(gòu)和公安部門有權(quán)查處超限超載車輛，另一方面又規(guī)定公路經(jīng)營企業(yè)應當提供安裝超限超載檢測裝置，并檢測超限超載的貨運車輛，將超限超載車輛的檢測工作交由公路經(jīng)營企業(yè)行使。超限超載車輛的檢測工作從行為性質(zhì)上屬于行政行為，作為民事主體的公路經(jīng)營企業(yè)無權(quán)履行行政行為，安徽地方立法的規(guī)定實際上將一部分超限超載治理權(quán)限授權(quán)給了公路經(jīng)營企業(yè)。

科技治超模式應用的可行性

隨著科技的快速發(fā)展與運用，超限治理工作不再僅限于傳統(tǒng)的治理模式，科技治超作為社會發(fā)展的產(chǎn)物推行越來越廣泛，是公路治超模式的一大創(chuàng)新。科技治超又稱非現(xiàn)場治超，是指通過科技手段運用動態(tài)稱重設(shè)備自動獲取通行車輛相關(guān)數(shù)據(jù)，以此作為證據(jù)認定通行車輛是否超限超載運輸。科技治超并非是簡單的測量取證手段，而是與傳統(tǒng)治超執(zhí)法行為相對應的非現(xiàn)場執(zhí)法行為，正確解讀科技治超的行為性質(zhì)有利于把握治超主體的資格和范圍，規(guī)范非現(xiàn)場治超模式。

科技治超最大的特點在于其具有非現(xiàn)場性，傳統(tǒng)行政行為的履行具有主動性，兩者在一定程度上存在矛盾。而且，科技治超的檢測主體有可能是作為民事主體的公路經(jīng)營企業(yè)，缺乏行政主體資格。但是，仔細研究發(fā)現(xiàn)，科技治超模式是運用科技手段檢測車輛是否超限的一系列執(zhí)法活動，其中稱重設(shè)備、檢測器等作為科技手段，其檢測結(jié)果是認定車輛超限的重要證據(jù)，執(zhí)法人員依據(jù)該結(jié)果進行事后通知處理。科技檢測即為執(zhí)法人員行政行為開始的標志，事后處理結(jié)果為行政行為結(jié)束的節(jié)點，與傳統(tǒng)行政行為相比，其行為發(fā)生時的非現(xiàn)場性特點并不能掩蓋其行使國家行政權(quán)力的屬性，實質(zhì)上仍屬于行政行為的范疇。在無法律綜合執(zhí)法授權(quán)的情形下，公路經(jīng)營企業(yè)無權(quán)開展公路超限治超檢測、查處等工作，科技治超手段的行使亦需要通過法律政策的授權(quán)。

執(zhí)法主體責任承擔的獨立性

公路管理機構(gòu)、公安部門等依據(jù)法律政策的授權(quán)協(xié)作配合，聯(lián)合執(zhí)法，查處和打擊超限運輸行為，以保護公路、維護交通安全。在這一過程中，行政行為的不作為或者違法作為可能侵害行政相對人的合法權(quán)益，其結(jié)果導致行政主體責任的認定與承擔。

今年5月1日起實施的營運載貨汽車安全技術(shù)新標準，有助于構(gòu)建新時代交通運輸營運車輛安全標準體系，推動營運車輛裝備標準化、現(xiàn)代化，進一步提升營運貨車本質(zhì)安全性能，減少道路運輸安全生產(chǎn)事故。

首先應當明確的是，綜合執(zhí)法主體責任承擔的獨立性。公路管理機構(gòu)和公安部門屬于兩個相互獨立的行政主體，享有行政權(quán)力，能以自己的名義行使國家行政職權(quán)并能獨立承擔責任，要落實行政主體責任，明確各方職責分工，不應造成行為和責任的混同。其次，要落實公安部門的主體責任。公安部門作為行政主體應當嚴格依據(jù)法律賦予的職權(quán)履行行政行為，不得怠于執(zhí)法，更不能越權(quán)執(zhí)法，在法律綜合執(zhí)法特別授權(quán)的前提下，公安部門享有公路超限運輸?shù)牟樘帣?quán)限。相對應地，公安部門在超限運輸執(zhí)法過程中存在違法行為時，應當以自己的名義獨立承擔責任。最后，公路經(jīng)營企業(yè)能否獨立承擔責任？這里需要明確的是公路經(jīng)營企業(yè)從事超限治理工作的行為性質(zhì)認定問題。在地方操作實踐中，地方政府通常通過法規(guī)政策文件賦予公路經(jīng)營企業(yè)一定的超限治理權(quán)限，以加強公路超限運輸治理工作。該法規(guī)政策文件應當理解為行政委托，公路經(jīng)營企業(yè)作為受委托的組織在授權(quán)范圍內(nèi)，以委托行政機關(guān)的名義一般表現(xiàn)為交通主管部門，行使超限治理職權(quán)，其行為后果應當由委托行政機關(guān)承擔法律責任。

江西九江公路路政人員通過各種引導方式，加強貨車司機的宣傳教育。

超限治理執(zhí)法主體的完善路徑

建立健全超限治理綜合執(zhí)法機制

公路超限運輸行為的普遍性和嚴峻性要求公路行業(yè)集中力量、整合資源、優(yōu)化超限治理工作機制，實踐中多表現(xiàn)為交通部門和公安部門聯(lián)合執(zhí)法綜合治理超限運輸。對此，考慮到公路經(jīng)營企業(yè)作為公路營運管理中重要的一方主體，應當充分利用好公路經(jīng)營企業(yè)的基礎(chǔ)資源，構(gòu)建三方聯(lián)動執(zhí)法平臺，實現(xiàn)資源優(yōu)化利用。要解決當前公路管理機構(gòu)管路不管車、公安部門管車不管路的問題，需要建立健全超限治理綜合執(zhí)法機制，在法律政策層面肯定公路管理機構(gòu)、公安部門及公路經(jīng)營企業(yè)各方主體的執(zhí)法權(quán)限，為各方主體綜合執(zhí)法提供制度依據(jù)和法律保障，加強協(xié)作配合，實現(xiàn)各方人力、財力、物力共享，綜合治理超限運輸。同時，組建超限治理綜合執(zhí)法隊伍，嚴格控制權(quán)力邊界，厘清各方權(quán)力清單，明確職責分工，避免發(fā)生職能混淆、責任不明的情形，各司其職，相互協(xié)作與監(jiān)督，形成良性循環(huán)，更好地完善公路超限治理工作。

創(chuàng)新超限治理工作模式

由于執(zhí)法主體部門利益的考慮，在超限治理實踐工作推進中仍存在著多頭執(zhí)法、重復處罰、執(zhí)法標準不一等現(xiàn)象，既降低了行政執(zhí)法效率，也有損公正的價值追求。從“效率優(yōu)先兼顧公平”到“公平與效率并重，更加注重公平”，是對公平與效率關(guān)系的革新，體現(xiàn)了國家向法治政府、服務型政府的角色轉(zhuǎn)變，成為新時代的發(fā)展要求，在公路超限治理環(huán)節(jié)同樣要求實現(xiàn)“公平與效率”的價值目標。注重公平，要求超限治理綜合執(zhí)法主體要做到規(guī)范執(zhí)法，在查處超限運輸案件時嚴格遵守法定程序，遵守《公路法》《行政處罰法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，依程序執(zhí)法。要做到規(guī)范化、標準化執(zhí)法，查處現(xiàn)場必須有文字記錄、處理意見、處理結(jié)果；在執(zhí)法過程中佩戴、使用執(zhí)法記錄儀進行全程錄音錄像，客觀真實地記錄執(zhí)法工作情況。同時應當保障行政相對人的合法權(quán)益，認真聽取行政相對人的申訴和復議，提高行政執(zhí)法水平。講究效率，要求超限治理綜合執(zhí)法主體在保證公平的前提下，引進先進設(shè)備，大力推進科技治超，提高執(zhí)法效能。科技治超作為治超實踐應運而生的產(chǎn)物，極大地提高了超限治理工作效率，但是不應將其簡單地看作一種科技手段，而是與傳統(tǒng)治超執(zhí)法行為相呼應的非現(xiàn)場執(zhí)法行為，因此在推廣科技治超的同時，要解決好執(zhí)法主體的資格問題。

全國大部分省份推行路警聯(lián)合明查與暗訪相結(jié)合，定期督查與不定期巡查相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項考核相結(jié)合，形成了全方位、多渠道、多層面的治超工作督查體系。

加強執(zhí)法監(jiān)督，落實主體責任

依法行政原則是行政法的基本原則之一，也是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)涵。要求行政機關(guān)的具體行政行為都必須符合法律的規(guī)定，要求濫用權(quán)力或不當行使權(quán)力的行政機關(guān)和人員承擔相應的責任。從立法規(guī)定及實踐操作來看，在公路超限治理方面尚未建立起全面的聯(lián)合監(jiān)管機制，無統(tǒng)一的監(jiān)管主體，目前仍表現(xiàn)為各自管理，缺乏協(xié)調(diào)，亟需從內(nèi)外兩個角度加強超限治理的監(jiān)督檢查。從外部而言，對于執(zhí)法部門的監(jiān)督應當以政府為主導，從行政監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多方面入手，“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，建立完善的監(jiān)督制度，努力規(guī)范和制約執(zhí)法部門的行政執(zhí)法行為。就內(nèi)部監(jiān)督而言，要規(guī)范超限治理執(zhí)法人員執(zhí)法行為，嚴格依照法定程序執(zhí)法，加強監(jiān)督檢查，建立健全執(zhí)法工作責任倒查與追究制度，并落實到個人責任。