土地確權政策是否影響經濟增長質量
——來自2006—2015年山東省地市實證分析的回應

(天津城建大學 .經濟與管理學院；b.天津城鎮化與新農村建設研究中心,天津 300384)

1 引言

對“經濟增長質量”理論內涵的界定,學術界尚未達成共識。筆者認為,經濟增長質量是一個動態的概念,是對國家和地區經濟增長狀況的綜合評價,它從民眾生活和社會活動的角度來度量經濟增長帶來的變化狀況,表征該國家或地區經濟增長的綜合效益,而不是僅僅看其經濟總量。經濟增長到一定速度時,面臨耕地資源日趨緊張、土地荒漠化、糧食安全等問題,必須從溫飽消費階段進入質量型消費階段,從“以物為本”的經濟增長模式進入“以人為本”的經濟增長模式,從要素驅動轉向創新驅動,依靠科技進步、制度創新和轉變經濟增長方式,實現一種有效、內生、包容性的經濟增長。經濟增長質量不僅包括增長的數值和幅度,還包括一個地區隨著經濟增長出現的經濟結構、政治結構、社會結構的變化以及各種結構內部的協調與優化。從內容上看,經濟增長質量的內涵包含經濟增長過程中國民經濟在穩定性、協調性、有效性、創新性、分享性、持續性等方面的優劣程度,可帶來經濟、社會、環境等不同層面的正效應。

土地作為人類經濟活動所依賴的地理生態因素,與勞動一起最先進入經濟學研究的視野。然而,經濟學界在經歷了19世紀70年代的“邊際革命”以后,對土地因素在經濟增長中的作用看法發生了顯著性改變。不論新古典經濟學是如何分裂和演化的,其基本分析手法是一致的,都是建立在邊際效用理論或邊際分析基礎之上的,推崇“資本之上”的戈森定律成為資本主義政治經濟學整個微觀經濟理論的基礎。從戈森定律出發看投入—產出問題,要實現社會總產值的最大化,就要使每種產品的最后一個單位所提供的資本利潤率都相同,資本的地位和作用被新古典經濟學分析框架過度放大。與之相對的是，資本投入和技術進步才是經濟增長中的關鍵因素,土地可被更多的資本投入所替代,更有經濟學家認為技術進步可以抵消剛性的土地供給要素對經濟增長的制約作用。因此,新古典經濟學中的經典生產函數和增長理論都沒有土地因素,如柯布·道格拉斯生產函數排除了對土地的投資,而在索羅增長理論的“索羅經濟”形態中,土地因素甚至被完全忽略。

對全面建成小康社會背景下的中國而言,工業化、城鎮化和全球化帶來的急劇變化之一是土地利用大量從農用地向城市用地和工業用地轉變。改革開放以來,我國經歷了大規模的經濟體制改革,經濟總量實現了快速的增長,經濟結構也發生了顯著的變化。計劃經濟向市場經濟體制的轉變、全球化速度的加快、提升經濟增長質量的現實要求使土地利用演變的內在機制發生顯著變化。大量文獻研究了我國城鎮化過程中的土地利用現狀與變化過程,主流觀點認為土地確權、利用變化是經濟總量增長和結構變化的結果[1-7]。但也有研究表明,土地權利歸屬變化不僅是經濟增長的結果,也是經濟增長的原因[8-13]。

在以上研究的基礎上,我們認為我國土地擴張是“土地財政”驅動的結果,是地方政府通過土地出讓來增加地方財政收入和吸引投資的手段,土地權利問題在土地擴張過程中被淡化了。不同于計劃經濟秩序,在市場秩序中土地權利是普遍的權利。正因為是普遍的權利,土地才得以與多層次復合的市場密切相關。當然,也正是市場結構的發展,才讓我國比較特殊的土地權利實際上開始擁有普遍權利的性質,從而支撐了我國經濟的增長。產權制度是影響經濟效率及增長差異的基本因素,尤其是土地產權制度是所有產權制度的基礎。從產權經濟學視角看,要提升經濟增長質量,就必須減少土地流轉時相關主體間的糾紛,促進土地合理有序流轉,促進農業經濟發展方式由粗放型向集約型轉變,實現農業適度規模經營帶來的規模經濟效益,其前提是土地產權的清晰化,對土地所有權、使用權和他項權利進行確認確定,即土地確權。

2013年中央“1號文件”明確指出,“全面開展農村土地確權登記頒證工作,用5年時間基本完成這項工作”。2014年、2015年我國陸續發布的文件和會議精神強調確權頒證的重要性與必要性。2016年11月,我國印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(簡稱《“三權分置”意見》),進一步夯實了土地確權工作的根基。然而,現有研究未能系統深入地揭示土地確權與經濟增長質量之間的關系。經濟增長質量可視作“要素—制度—行為”整合的系統性框架。傳統經濟學結構分析越來越難以解釋現實中土地確權發展后經濟增長質量遇到的困境。結構分析更多的是將問題原因歸咎于制度性安排及其背后的資源配置方式(如市場化程度低等),將人們的主要注意力吸引到土地確權與經濟增長質量兩者聯系的方向與力度上,兩者關系是單向還是雙向、如何使兩者間的作用更強必然成為未來一段時間城鄉關系研究關注的重點。制度性安排與改革的持續進行,我國向農業傾斜的政策不斷推出,土地確權對經濟增長質量的作用效果到底如何,單純進行制度層面的分析已不足以解決現實問題。即單純從制度、城鄉現行土地制度和現實需求發生關聯的角度闡釋兩者關系已不全面,必須引入現實城鄉要素的行為模式進行動態分析。即加入對有關行為的約束條件后加以綜合動態分析,才能反映兩者關系的全貌。只有將行為主體及其行動引入到觀察和分析中充分考察技術創新、人力資源、規模經營、制度創新等領域的映射影響,才能再現具體的社會情景,才有可能把握變遷中的結構和機制在具體經驗中的作用和重要性。在“要素—制度—行為”分析框架中,存在簡單互動被多層交互,制度單邊主義被城鄉互動解構的可能,也存在制度和政策所具有的控制作用與增長的差異作用之間的張力,還存在頂層到基層與基層到頂層結構化的交疊過程。正是在此基礎之上,動態分析土地確權政策與經濟增長質量的作用關系,為提升經濟增長質量,發揮農村經濟發展的持續性、穩定性和高效性提供相關的對策建議。

2 作用機理

增速放緩、改革步入深水區、國際環境等因素的影響,宏觀上支持一個國家或地區長期增長的要素稟賦條件發生了新的變化,結果導致微觀上企業原先熟悉的投資驅動、規模擴張、出口導向的增長模式也發生了重大轉變,現階段迫切需要以創新和改革為落腳點,轉變經濟增長模式,提升經濟增長質量,促進人力資源結構和農業發展結構調整,發揮規模經濟效益和創新制度建設行為。傳統經濟學認為,土地、勞動力和資本是促進經濟增長的三大基本要素：土地作為財富的載體對經濟增長質量的提升發揮著重大的作用；勞動力是生產資料和技術的擁有者,其流動性對縮小城鄉間差距起著決定性的作用[14]；資本是創新的推動力量,資本積累可促進勞動分工和技術進步,制度創新可通過規劃和用途管制校正市場配置資源的偏差,彌補市場缺陷,提高交易效率。土地確權政策對經濟增長質量影響的機理見圖1。

圖1 土地確權政策對經濟增長質量影響的作用機理

地方政府之間為了追求經濟增長展開了激烈的競爭,其競爭態勢造成地方政府積極推行農村土地制度改革，加強資金的高效配置。在土地確權釋放要素自由流動條件下,政府間的政策競爭增加了地方政府對效率低下的農業生產部門(漁業、種植業、林業等)的資本配置,如采用優先資金配置的方式進行基礎設施建設和技術創新來吸引流動性要素,提升農業生產效率和技術創新水平。技術創新是經濟持續發展的基礎和核心,技術創新可通過擴大農業生產規模,提升產品種類和質量,提高農戶的生產能力和投入產出效率。此外,技術創新還可促進知識和人力資本積累、優化產業結構、改造和提升傳統農業,實現農業的升級換代和高效發展,最終促使整個地區經濟增長質量的提高。技術創新的前提是需要有一個良好的政策環境給予支持與鼓勵。土地確權政策除了為技術創新提供良好的發展環境之外,還可為其提供激勵與保護的作用。清晰的產權制度使農民、集體、政府和企業之間的矛盾與糾紛減少,降低了技術創新中不確定性因素帶來的潛在風險。

土地要素流動性增強,將會調整城鄉間的人力資源結構。人力資源的供給與需求需要透明的信息,供求匹配需要暢通的渠道,市場的不完全和渠道的擁堵會降低人力資源的配置效率和比較優勢度。而土地確權政策的實施使人力資源結構在城鄉之間得以重構,提升人力資源配置效率和區域的經濟增長質量。如一部分人返鄉給農村注入新的活力,推動了土地集約化經營、生態觀光農業等新型現代化農業的發展。人力資源作為構成生產力諸要素中最積極、最活躍的因素,是區域要素稟賦中最重要的要素,勞動力的數量和質量將影響區域內產業部門的發展。人力資源積累作為經濟增長的循環基點,對經濟增長的促進作用已得到驗證,且人力資源具有的創新性和創造性會提高人力資源對區域經濟增長質量的貢獻率。

規模經濟的實現依賴于土地經營規模的擴大、分工與專業化的發展。土地確權政策可解決土地歸誰所有的問題,使農戶可放心大膽地將土地流轉到現代農業經營主體手中,發揮要素的集聚效應和規模經濟效應,進一步解決農村家庭聯產承包責任制土地碎片化的問題,實現區域經濟收斂性增長,為區域經濟增長質量的提升奠定基礎。土地確權作為農村土地改革方面的又一項重大舉措,無疑是制度創新方面的典范,將為地方政府制度創新行為帶來一系列連鎖反應,并為建立社會層面、經濟層面和政治層面的激勵機制提供機會。羅納德·科斯認為,資源配置要實現帕累托最優需要兩個條件:一是產權明確;二是交易成本為零或縮小[15]。良好的制度創新環境不僅有助于明晰產權、保護產權、保障產權合理流動和轉移,還可為經濟主體提供有效的信息,降低其生產和交易行為的不確定性,讓區域經濟增長質量在良好的制度環境中得到提升。

3 實證分析

3.1 模型設定

通過借鑒Ray、Desli提出的基于可變規模收益假設的RD-Malmquist指數模型,在原有模型指標選取的基礎上,增加有關環境產出的新指標進行實證分析。該模型解決了Malmquist生產率指數(無法實現實證)和FENZ模型(規模收益不變的技術條件)存在的問題,使Malmquist生產率指數重新分解,同時也克服了狹義經濟增長質量和廣義經濟增長質量測算標準存在的弊端。如全要素生產率考慮的投入因素面太窄,沒有考慮要素間的“配置作用”,很容易扭曲對社會福利水平變化的評價。我國經濟增長方式處于由粗放型向集約型轉變的階段,全要素生產率對經濟增長的貢獻并不顯著,這樣計算容易忽略經濟結構中要素現階段構成的特點。而廣義的經濟增長質量測算標準難以衡量增長質量的動力和來源,較少考慮資源與環境的代價。為了彌補以上測算方法的不足,引進新的測度指標,借鑒規模報酬可變的RD-Malmquist指數模型對區域經濟增長質量進行測試與分解,計算公式為：

(1)

式(1)表示生產點(xt+1,yt+1)相對于生產點(xt,yt)的生產率變化。式中,xt代表t時期的投入向量集;yt代表t時期的產出向量集;Mt表示以t時期為參考技術計算的生產率指數;Mt+1表示以t+1時期為參考技術的生產率指數;dc表示規模報酬不變時基于產出的距離函數;dv表示規模報酬可變時基于產出的距離函數。利用Mt、Mt+1的幾何平均方法計算Mt,t+1。當Mt,t+1>1時,表示從t時期到t+1時期的全要素生產率(Total Factor Productivity,TFP)增加,TFP的變化為正;當Mt,t+1<1時,表示從t時期到t+1時期TFP減少,TFP的變化為負,否則TFP不變。

3.2 數據來源與指標說明

假定山東省各個地區作為一個決策單元,為保證數據的可獲得性和完整性,選擇2006—2015年山東省14個地市的數據為樣本(棗莊市、萊蕪市和濱州市3地數據缺失嚴重將其剔除)。各個數據均來源于《山東省統計年鑒》、各地市《國民經濟與社會發展統計公報》和國研網統計數據庫。

產出變量:將各地區生產總值(現價)和地區生產總值指數作為衡量產出的基本指標,由此可計算各地區各年份實際的生產總值。負產出主要考慮化肥、農藥、地膜使用量對農業產生的污染,對逆指標需采用倒數的形式使所有指標對區域經濟增長質量的作用力趨同。

投入變量:投入變量包括實際資本存量和勞動力。以就業人員的人數和就業人員平均受教育程度的乘積表示勞動投入,其中包括新增農村勞動力轉移就業。這樣既反映勞動投入的數量,也反映其質量。由于各省市的資本存量沒有直接的統計數據,因此以1952年為基期并采用永續盤存法進行估算,公式為:

(2)

式中,Kit、Iit分別為第i個地區第t年的實際資本存量和固定資本投資總額;Pit為固定資產投資價格指數;?it為第i個地區第t年的固定資產折舊率,根據不同時期固定資產投資品類型差異和技術進步等因素,此處假定固定資產折舊率為10%。

3.3 估計結果與解釋

根據上述的RD-Malmquist指數計算方法,利用Matlab軟件計算各地區的Malmquist生產率指數,進一步計算土地確權政策實施后各地市各指標的均值見表1。

表1 2006—2015年山東省各市全要素生產率指數及其組分的均值

注：Matlab R2010b軟件操作結果。

表1中各指數均以上一階段為基期,假設上一階段的指數為1,各指數與1的正、負差值表示該指數上升、下降的百分率。

從表1和圖2可知,2006—2015年山東省14個地區動態全要素生產率的數據中除了泰安、威海、臨沂和菏澤4個城市之外,其他各地市的全要素生產率均呈現上漲態勢。其中,東營市的動態全要素生產率指數排第一位,平均技術效率變化指數為1.018,在現有的技術水平下,投入可獲得最大的產出,技術效率比原有水平提升了1.8%,而平均技術進步指數則比較高(3.3%),直接帶動全要素生產率指數的提高。從圖2可見,菏澤市技術進步指數的下降幅度直接導致全要素生產率比上一時期下降了6%,且平均技術效率變化指數和平均技術進步指數均呈現負增長態勢,說明該地區部分農產品企業缺乏技術創新,傳統的農業經營模式已不能適應現代農業的發展要求,給規模經營的技術溢出效應和比較優勢的發揮帶來瓶頸。

圖2 山東省各市全要素生產率指數及其組分變化趨勢

從地區的分位看,位于魯東沿海發達地區的青島、煙臺等地動態全要素生產率較平穩,青島、煙臺的全要素生產率增長得益于技術進步,技術進步推動了產業結構升級,是全要素生產率的核心動力。魯中地區的代表城市有濟南、淄博、濰坊和泰安,除泰安之外,濟南、淄博和濰坊的動態全要素生產率的均值大于1。處在魯南地區的臨沂動態全要素生產率增長率較上階段相比下降了3.2%,而濟寧卻位列所選城市樣本的前五位。臨沂與濟寧的全要素生產率相比兩者相差5.7%,原因是兩地的經濟發展、農業人口轉移、務農人員數量和土地資源稟賦存在較大差異,“一刀切”的土地確權政策并不能適應所有農村地區的發展現狀。魯西地區的聊城與菏澤動態全要素生產率指數與其他各地區比較而言,處于最底部,可能原因是在較短的時間段內土地確權政策的效果未顯現出來,農戶與地方基層政府推動土地確權工作的積極性不高和工作人員缺乏等一系列問題滯緩了土地確權工作的展開,在規定的時間內完成農村承包地確權登記頒證工作任務艱巨。

4 對策建議

針對以上問題,如農戶對土地確權存在認知偏差、三種基本要素(土地、勞動力和資本)的不均衡投入以及公平與效率問題等,從發揮經濟增長質量的持續性、穩定性和高效性入手,為政府部門決策、區域經濟社會協調發展和保障農民最基本的財產權益提供科學依據和重要參考。

4.1 打好政策組合拳

作為一種基礎性的經濟制度,土地產權制度既是市場經濟存在和發展的基礎,又是其他諸多經濟制度安排的基礎。明晰的土地確權制度能大大降低交易費用,提高資源的配置效率,為經濟社會發展提供活力與源泉。從土地需求來看,長期以分散、小規模為特點的農地經營模式已經嚴重滯緩了土地規模經營的進程。為了改變這一狀況,需以政策“組合拳”打好農村土地確權的攻堅戰,以實現區域經濟增長質量持續提高的目標。圍繞國家進行土地改革的大政方針,允許制定和實施差別化的土地確權政策,促進區域經濟增長“質速”雙提升,提升土地確權的滿意度,積極聽取農戶的意見。在土地確權政策實施的基礎之上,構建多樣性的糾紛協調機制,完善涉及仲裁土地經營權流轉糾紛的法律和相關文件,在土地確權服務功能等方面提升農戶對土地確權的滿意度。

4.2 清晰界定產權降低潛在風險

“信托+基金+保險”降低貸款風險:農村土地確權有助于降低貸款風險和制度交易費用,規范交易主體行為,實現產權制度的激勵功能。金融機構與農戶作為土地承包經營權抵押的重要主體，其中金融機構的意見和行為對土地確權之后以權抵押融資的成敗有著重要的影響,同時也對土地由“僵尸資產”變為“活資產”起著決定性的作用。由于信息化網絡查詢系統尚未建立,導致金融機構與農戶之間的信息不對稱,容易造成“一權多抵”的風險產生。此外,土地產權變現困難,金融機構擔心違約風險望而卻步。因此,在土地確權的基礎上,建立“信托+基金+保險”的創新管理體系,防范金融機構潛在的信貸風險,提高區域經濟增長質量?！靶磐小笔侵敢酝恋貫樾磐蟹绞?將農村土地打包委托給信托公司,再由信托公司將土地轉包給大公司和農場主,以便更好地進行土地規模流轉?！盎稹眲t是通過設立一定數目的資金用作防范農村產權抵押融資風險,有效推動土地確權試點工作?！氨ｋU”就是多途徑、多元化積極鼓勵保險公司拓展農業保險業務,進一步完善農業大災風險保險機制,有效降低以權抵押融資潛在的信貸風險。

“確權機構+培訓+學習”降低認知風險:由于農戶對土地確權存在認識上的錯誤,擔心允許承包地流轉后會因各種原因失去承包地,從而失去生存保障,面臨“耕者無田”的局面。這種認知錯誤將不可避免地給經濟運行帶來一定的風險與成本。為了降低這種風險與成本,彌補農戶對土地確權的認知不足。首先,政府相關部門應自上而下地成立農村土地確權工作的專門機構,就如何確權頒證、怎樣建立土地流轉市場、交易市場的監管機制等作出明確規定。在土地確權工作人員的選拔方面,國家和政府應大膽啟用大學生,這樣不但可緩解嚴峻的就業壓力,而且可充實政府土地管理部門的人才隊伍。其次,提高農民對土地確權的認同感。由于土地是農民最重要的生產和生活資料,他們對土地過于依賴的情感阻礙了現代農業發展，因此增進農戶對土地確權的正確認識,亟須從兩個方面著手:一是深入基層,加大對土地確權的宣傳力度,使農戶對土地確權和流轉的認識產生新的觀念;二是立足農村、農業未來發展趨勢,使農戶親身感受到實現“三農夢”的重要性和緊迫性;三是由于未來農業的發展不再需要特別多的務農人員,為保障土地規模經營與農村勞動力轉移同步推進,也為區域經濟增長質量的提升挖掘新的“人口紅利”與“創新紅利”,可在農村設立“線上+線下”學習機構,開展就業培訓和知識教育,積累更多的人力資源,為區域經濟增長質量的穩定提升貢獻力量。

4.3 加快構建新型農業經營體系

在提高經濟增長質量和效益的過程中,應把創新驅動和完善產業體系結合起來,解決農村家庭聯產承包責任制土地碎片化的問題。一方面,積極培育新興產業,大力推動產業創新,尤其是農業方面的產業創新。產業創新就是在產業層次和產業能力上有所突破,在產業結構多元化的基礎上實現產業結構的優化升級,這是提高經濟增長質量的基本要求。實施創新驅動戰略,就是在要素稟賦結構不斷升級的基礎上,通過產業層次和產業能力的逐步提升,不斷地發展適合本時期比較優勢的產業,實現從傳統產業向高新技術產業、傳統農業的耕作模式到現代農業的耕作模式、低附加值產業向高附加值產業、低加工度產業向高加工度產業邁進。因此,實施提高經濟增長質量的創新驅動戰略,要把握農村、農業未來的發展方向,充分利用工業化、城鎮化、信息化和城鄉發展一體化給農業現代化帶來的新機遇,積極推進農業現代化發展,以此適應國家或地區不斷發展的要素稟賦結構和比較優勢。在政府的指導下,進一步拓展農業合作社的業務范圍,從而朝著規范化方向發展。針對與現代化企業發展相適應的種植、養殖、農副產品生產銷售等行業,提供一定的工商資本,助力其發展。另一方面,構建新型農業經營體系,使土地確權的外部效應內部化。經濟質量提升本身就是經濟結構不斷優化升級的過程,把結構優化與構建現代農業經營體系結合起來,促進農業產業創新,加快構建以創新技術為主導,以服務經濟為主體的新型農業經營體系。

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