英出臺新法案應對毒霧

胡裕嶺

全球第一部空氣污染治理法案——《清潔空氣法案（Clean Air Act）》，雖經幾次修改，但并沒有成功阻擋英國21世紀的新霧霾。2018年3月15日，英國議會49名跨黨派議員的一份報告指出，英國正處于“毒霧”的“國家健康緊急狀態”。“毒霧”造成每年約4萬人過早死亡和200億英鎊經濟損失。為此，英國議會四個委員會聯合建議，為應對空氣污染出臺新法案。有評論稱，該法案或將再次掀起全球空氣污染防治立法熱潮。

嚴重污染倒推下的環境立法

英國空氣污染治理立法一直走在世界前列，不僅得益于其成功的現代法治建設，而且更多的源自霧污染現實的長期困擾。受島國地勢和海洋性氣候影響，英國素來是一個多霧國家，每逢春秋之季，經常為濃霧籠罩。據統計，英國平均五天之中就有一次大霧，直至風力擴散。尤其是工業革命后，英國的霧污染日益嚴重。如1813年、1873年、1948年均記載了罕見的大霧天氣，站在街邊甚至看不到對面。為此，英國政府制定了不少防治大氣污染的法律文件，如1821年《煙塵禁止法案》、1863年《制堿法》等，但由于缺乏政治推動力，相關立法并未受到重視。

直至1952年12月5日，受反氣旋影響，倫敦爆發了大規模的濃霧污染。來自城市工業和生活燃煤產生的大量一氧化碳、二氧化硫等污染物充斥天空，倫敦瞬間被黑暗偏黃的毒霧所籠罩。許多人出現胸悶、窒息等不適感。據英國官方的統計，僅僅四天，死亡人數就高達5000多人，在大霧過去之后的兩個月內有8000多人相繼死亡。這就是名聞世界的“倫敦煙霧事件”。事件在造成巨大人員和經濟損失的同時，刺痛了英國人的神經，推動了其對空氣污染的反思。于是，在1956年，英國國會通過了世界上第一部空氣污染防治法案——《清潔空氣法案》。法案規定了包括禁止在倫敦城區開設電廠 、在城市里設立無煙區、要求大規模改造城市居民的傳統爐灶、減少煤炭用量等一系列措施以減少污染排放。法案頒布執行后的幾年內，英國的空氣質量明顯好轉。美國、歐洲其他國家紛紛效仿。

隨后，1957年至1962年倫敦連續發生的12起煙霧事件推動了《清潔空氣法案》的進一步修改。1968年英國議會通過《清潔空氣法修正案》，增強了住房和地方政府部部長的權力，即有權要求地方政府設立煙塵控制區來減輕污染，從而擴大煙塵控制區的范圍。有調查顯示，在煙霧事件后的20年內，倫敦空氣中的二氧化硫和黑煙濃度降幅有超過80%。據不完全統計，1981年，英國城市上空的煙塵濃度只有20年前的1/8。倫敦開始摘掉“霧都”的帽子。

加入歐盟之后，英國并沒有停止空氣治理的國內立法。隨著社會經濟的進步，煙塵已不再是空氣污染的主要污染物。1993年英國議會再次修訂《清潔空氣法案》。該法案在原法案框架的基礎上，根據污染類型、污染形式的變化、公眾參與的需求等，更新了法律文本內容。

然而英國的空氣污染立法在進入21世紀之后并沒有適時作出大的調整，在歐洲范圍內，英國成為“污染大戶”。從2010年起，英國在二氧化氮的排放上，就一直沒能達到歐盟的標準，因此成為歐盟的“重點治理對象”。2014年2月，歐盟委員會（European Commission）對外宣布，決定對英國治理空氣污染不力采取法律行動，英國面臨每年超過3億歐元罰款的風險。2017年2月，歐盟委員會向英國發出“最后通牒”，包括倫敦、伯明翰、利茲、格拉斯哥在內的16座城市已經持續二氧化氮濃度超標。2018年1月，歐盟召集英國在內的幾個成員國的環境部長，要求他們提出改善空氣質量的解決方案。在國內外輿論的壓力下，英國政府數次表示將采取新的立法行動治理空氣污染問題。然而在本次立法建議前，英國國內輿論認為政府并未采取實際有效的立法活動，繼而引發了部分政黨、社會組織和民眾不滿。

霧都毒霧有多嚴重

據英國環境、食品和農村事務部今年2月15日公布的數據報告顯示，英國近十年空氣PM2.5數值持續降低，但空氣中氨的排放量持續升高。自2010年起，以二氧化碳為代表的空氣污染問題開始顯著惡化。進入2018年以來，倫敦空氣二氧化氮含量僅1月份就已經達到歐盟法律允許的最高標準，即18次達到空氣質量最高指標。最近一項倫敦市議會的調查顯示，幾乎一半的被調查者認為自己的健康正在受到空氣污染的影響，有40%的受訪者認為空氣污染程度正成為他們決定居住地的主要考量因素。多個環保組織認為英國政府在治理空氣污染問題上失敗了，英國已經進入“毒霧”模式。

惡劣的空氣環境，甚至引發英國學生家長們的強烈擔憂和不滿。2月26日，一項由英國環境法律組織地球客戶（CilentEarth）所公布的調查研究顯示，隨著越來越多的英國學生家長對空氣污染表示擔憂，60%的受訪家長支持在學校附近設立“污染排除區域”，即在上學和放學時間避免車輛在校園區域通行，以防止將學生暴露在環境污染區。僅有13%的家長對此表示反對。英國肺部基金會政策主任埃里森·庫克表示，“對于家長而言，沒有什么比自己的孩子健康更重要的了。相對于成年人，孩子的肺功能還不健全，更容易受到永久性的損傷。如果他們在成長期遭到損傷，在成年后很容易引起更嚴重的健康問題，甚至更易死亡。然而，我們英國目前的孩子正暴露在危害等級的空氣污染之中，這是難以讓人們接受的。”對此地球客戶組織和英國肺部基金會正在創設一個新的清潔空氣家長網絡，希望團結全國所有期望解決英國空氣污染危機的家長，共同為推動空氣污染立法和改善空氣環境而努力。

誰該為空氣污染負責

嚴重的空氣污染與民眾不滿背后，誰應當為空氣污染埋單？根據英國今年3月1日的一項調查顯示，在600個受訪建筑公司中，有91%的受訪公司認為空氣污染目前是一個國家問題；88%的受訪公司認為公司和工人們已經認識到減少空氣污染的重要性；僅有62%的受訪公司認為他們已經有適當地措施解決空氣污染問題。英國2017年政府報告顯示，在391個地方政府中，有278個地方政府（71%）在2017年沒有完成空氣污染治理指標。2018年2月21日，英國高等法院宣布英國政府當前關于空氣污染治理的政策因為未能采取合理有效的措施而“不合法”。這是地球客戶組織第三次將英國政府告上法庭，并全部獲勝。該組織的律師安娜·赫斯洛普表示，“這是一項非常具有地標性意義的判決，我們非常感謝法官，因為這意味著我們將繼續可以監控政府在空氣污染治理上的所作所為。”同月發布的聯合國人權問題特別報告指出，英國政府在保護公民生命權和健康權，避免受到非法和危險的空氣污染侵害上，是失職的。

然而對英國政府而言，治理空氣污染又應從何而起呢？在3月15日英國議會四個委員會的立法建議中，他們認為汽車工業首先應當為英國有毒空氣埋單，至少應當支付上百萬英鎊用來治理汽車尾氣排放問題。他們還認為政府應當提前禁止傳統柴油車和汽油車的銷售時間（英國政府去年承諾停銷時間最遲在2040年）。政府應當依據“污染者埋單”的原則，要求汽車工業建立新的空氣治理基金，根據健康損害和環境污染規模來確定補償金。事實上，在歐盟向英國等國發出警告后，倫敦市長薩迪克·汗就宣布了一項措施，對汽車尾氣排放超標的車主征收額外稅費——“毒氣稅”。但英國社會當前只將額外收費的做法作為最壞的打算，目前將更傾向于通過新能源車替代使用等方式來加速淘汰燃油車。

空氣污染并非一日而成，追其根源也是十分復雜的。目前而言，關于當前英國空氣污染的主要污染源并無定論，但英國民眾和不少議員認為政府必須對此有所作為。英國環境、食品和農村事務委員會主席尼爾·帕里什說，政府最新方案沒有有效回應“英國境內空氣質量災難的規模”，“我們擔憂政府正以走過場的方式對待空氣質量（問題），真正改變需要大膽、有意義的行動”。對此，英國政府發言人稱，目前英國政府正在根據四個委員會的報告和立法建議，制定新的空氣污染治理計劃，而且將在本年度公布。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com