《未成年人保護法》應是“硬法”而非“軟法”

整理｜羽佳

2018年3月2日，由中國少年兒童文化藝術基金會女童保護基金（以下簡稱“女童保護”）與鳳凰網公益聯合主辦的2018年“女童保護”全國兩會代表委員座談會在北京召開。多位代表、委員聚焦兒童保護問題，呼吁促進兒童防性侵機制建設，推動相關法律和制度的完善。

當天，“女童保護”發布了《“女童保護”2017年性侵兒童案例統計及兒童防性侵教育調查報告》，并正式宣布成立“北京眾一公益基金會”。北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華來到現場，并作了以“《未成年人保護法》修訂的建議”為主題的演講。以下為講話實錄：

2017年6月份在聯合國人權委員會開了一個會，也是探討消除性侵，當時有人問，中國有沒有做預防性侵工作？我說有啊，“女童保護”在中國做得很好。希望“女童保護”做得更好，為世界保護兒童提供思路。我1999年開始做保護兒童工作，起草《未成年人保護法》的時候是主要參與者，也是近些年絕大多數立法政策的參與者，現在全國人大研究《未成年人保護法》新的問題，我們跟全國人大有過很多溝通交流，正值兩會前夕，在這樣的關鍵時期，我想就《未成年人保護法》談6個關注點：

1《未成年人保護法》的立法應該站在民族復興國家戰略的高度，換句話說還是解決關鍵問題。過去在未成年領域，無論立法還是實踐，應該說我是在各個方面都有廣泛接觸的人士。我想說，往往說的時候說得非常重要，但無論立法還是做的時候重視不夠。2000年第五次全國人口普查的時候，不滿18周歲的未成年人有3.45億，占總人口比重近28%。10年后，第六次人口普查，未成年人的人口數降到2.79億，占總人口20%，總的趨勢是老年人占的比重越來越大，孩子占的比重越來越小。從民族復興的角度來說，應該不僅能讓每個孩子快樂成長，也要培養他們成為國家建設需要的領軍人才。孩子們是民族復興的根基，所以應從戰略高度去看待這個問?題。

佟麗華

2 談機制。我想提一個建議，因為這次兩會涉及國家機構改革，是建立國務院婦女兒童工作委員會，還是建立國家未成年人委員會，未來立法政策討論的時候也是重要議題。上次《未成年人保護法》的修訂就引發了熱烈討論，未成年人的工作涉及政府各個方面，碎片化難以推進兒童快樂成長，誰來綜合協調也是一個問題。現在國家層面有婦女兒童工作委員會，這個部門相對來說無論從權力、資金，還是從人力的角度看，與國家推進未成年人保護工作的使命相比，我認為地位遠遠不夠。所以從立法的角度來看也好，從推進未成年人保護工作的角度來看也好，我們將來是設立婦女兒童工作委員會好，還是成立未成年人保護委員會好？國家應該重視。很多發展中國家都有兒童權利委員會，但我國沒有。

3 政府的責任。我國《未成年人保護法》有家庭保護、學校保護、社會保護、司法保護，稍微想一想，政府哪兒去了？我們必須承認，在未成年人的保護當中政府發揮著重要的作用，政府做了很多事，這是我們有目共睹的。在立法體制當中沒有政府保護這一章，在某種程度上也是淡化了政府的作用。其實政府做了那么多事，但立法當中為什么沒有寫呢？上次修訂就是否設置政府保護一章也有過多次討論，在很多草案版本當中其實有政府保護一章，不過最后版本中卻沒有這一章。把政府保護和社會保護混淆在一起，顯然淡化了政府的作用，也無助于約束政府更好地發揮作用。所以，從未來立法方向的角度來說，從國家機構改革的角度來說，真正保護未成年人的工作，要在立法當中規定政府保護一章，明確政府各部門具體的職責，這個是不可避免的話題。

4 專業的社會組織。2017年受國家有關部委的委托，我們就留守兒童和困境兒童保障政策到各個省區調研。從上到下都很重視，國務院發了文件，省市也發了文件，問題是文件到縣里誰負責。縣民政廳說具體只有一個人負責。多達幾十萬的孩子誰來做這個工作？單純在逢年過節看一下，解決不了現在兒童成長面臨的問題。貴州4個小孩自殺的問題，不是因為沒有飯吃，不是因為過年過節沒有人看他們，而是缺乏專業的幫助。當然父母問題是另一個問題，我們已經到了真正培育發展兒童保護組織的時候了，這點大家越來越有共識。所以從戰略角度來說，為了推進整個未成年人保護的事業，至少每個縣要有一兩家專業做兒童保護的社會組織。

5 具體建議涉及錢的問題。真重視和假重視非常重要的區別點就是肯不肯花錢，不想花錢，只是口頭上說很重視，這沒有含金量。中國社會發展到今天這一步，我們不僅要做鋼筋水泥基礎設施投資，我們已經到了要對下一代進行更大投資的時候。從聯合國最近這些年的研究看，從孩子幼年對他進行投入是最劃算的投資。聯合國提出在兒童免疫方面投入1美元最大回報能到60美元，而營養不良方面的投資，投資1美元最大收益能獲得45美元。聯合國專門就中國暴力問題做過專題研究，這個研究得出結論：在2010年，因為針對兒童的暴力會導致健康受損、生產力下降等不良后果，從而給國家造成高達1010億美元的損失，相當于GDP的1.7%。我算了一下，如果按GDP的1.7%，以2017年的數據計算，因兒童暴力給國家造成損失達到上萬億元人民幣。換句話說，對孩子投入是劃算的投資，對兒童保護包括防性侵方面的投入是劃算的投入。

6 整個社會對《未成年人保護法》有非常大的詬病—“太軟”，是道德宣誓，解決不了現實問題，違法沒有具體的后果。我們都知道法律和道德的區別，違反道德別人罵你，違反法律要處罰你，但是我們的《未成年人保護法》經常有“責令改正”“依法給予行政處罰”這樣的字眼。責令改正怎么改？沒有說，導致這個“法”實際執行中執行不下去，很難擔負起有效保障孩子健康成長的使命。所以從這個角度來說，《未成年人保護法》的修訂一定要使它成為真正有效、能夠執行的“硬法”而不是“軟法”。

有關兒童性侵問題、家庭暴力問題，包括校園欺凌的問題，這些年相關的案件被報道了很多，無論國務院還是各個地方都發布了很多政策，但從現有的情況來看，這些政策落實得還不夠！