自然資源統一確權登記工作存在的問題及對策

文 l 行海燕

自然資源統一確權登記是2013年黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確規定的一項改革任務。根據我國《憲法》第九條第一款的規定，對自然資源進行統一確權登記是指在全面調查我國所有自然資源自然情況、權屬情況與公共管理情況的基礎上，清晰界定所有自然資源的權利邊界，并由登記機關依法對自然資源相關事項進行記載的過程。2016年5月，原國土資源部制定了《自然資源統一確權登記辦法（試行）征求意見稿》下發至各省（市）征詢意見，自此，自然資源統一確權登記制度開始醞釀生成。2016年11月1日，中央全面深化改革領導小組第二十九次會議審議通過了《自然資源統一確權登記辦法（試行）》。12月20日，中央七部委聯合印發《自然資源統一確權登記辦法（試行）》及附件《自然資源登記簿》《自然資源統一確權登記試點辦法》，辦法提出：“自然資源確權登記以不動產登記為基礎，明確對水流、森林、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權統一進行確權登記。”這標志著自然資源統一確權登記工作正式展開。

自然資源統一確權登記工作的重要性

在市場經濟活動中，明確產權的歸屬是賦予權利人占有、使用、收益、處分的各項權利合法性的重要公示，對于激勵權利人高效利用和有效保護資產和資源具有重要意義。開展的自然資源確權登記工作，不僅完善了我國的產權制度，明確了自然資源權責利益關系，更是將建立在“山水林田湖草”上各類自然資源的相關財產權利進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，便于國家對資源利用進行有效監管和合理保護。

解決“公地悲劇”的根本之策。減少我國自然資源產權上存在產權主體缺位、利用關系混亂、自然資源過度利用所產生的“公地悲劇”問題造成的自然資源被嚴重濫用、自然環境惡化、生態環境破壞。這些問題產生的深層次原因在于自然資源產權的歸屬不明確，責任主體監管不力，缺乏相應合理的保護制度，由于資源的權屬不明確，所有人和使用人在利用自然資源時，自身的權利和義務也不明確，各方面的原因導致了這些現象層出不窮，只有通過確權登記，明確自然資源的產權，才能從根本上避免“公地悲劇”現象的產生。

實施可持續發展政策的必要條件。自然資源是生態系統的主要構成要素，也是生態保護的主要對象，對于未來人類社會的發展具有舉足輕重的影響，更是目前影響人民幸福指數的重要指標。自然資源具有經濟、社會和生態多種屬性，具有多種價值和功能，既能滿足人類生產、生活、娛樂等需求，又能為人類提供多種生態系統服務。自然資源的合理開發、利用與保護不僅服務于經濟社會發展，也服務于生態文明建設，可以說自然資源的產權制度對于保護自然資源具有全局性的作用。我國自然資源多年來開發利用模式粗放，雖然資源的開發有力推動了社會和經濟的發展，但是受經濟社會發展所處的特定階段和特殊國情的影響，生態環境遭到嚴重破壞，對可持續發展和生態文明建設構成嚴重威脅。因此，健全和完善自然資源產權制度是實現人口、資源、環境協調發展的必要條件。

優化自然資源配置的前提。自然資源產權制度與有償使用制度的關系極為密切，一脈相承。產權制度是實現自然資源有償使用、優化配置的基礎和前提，只有產權制度明確才能實現資源有償使用，資源有償使用才能更好地推動資源的合理使用，也正是如此，要堅定不移地重視自然資源產權制度，確定自然資源權屬，健全嚴格準入制度、完善激勵約束機制，貫徹落實有償使用制度和最嚴格的集約利用制度，明確資源產權和利益的關系，使權利人在獲取自然資源資產利益的同時，履行保護自然資源的義務，杜絕以壟斷等行為獲取超額利潤的行為，實現自然資源的市場化配置。

自然資源統一確權登記工作存在的問題

產權歸屬不明確，監管保護薄弱。我國《土地管理法》第二條規定：我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。我國《憲法》第九條規定了礦藏、水流、森林、山嶺、草地、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定的屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。但我國法律并沒有明確規定集體土地所有權歸屬于哪一級農村集體經濟組織，并且中央與地方政府在行使所有權與監督權的關系上，沒有明確清晰的界限，自然資源的歸屬不明確，直接導致了在自然資源的監管和保護上缺乏有效保障機制。

管理體制不完善，現代產權制度體系尚未建立。我國自然資源管理的立法部門化現象嚴重，缺乏綜合性立法，自然資源價值核算尚未納入國民經濟核算體系，經濟增長沒有客觀反映資源消耗和環境損害，政府與市場在自然資源配置中的邊界劃分不清，政策失效與市場失靈并存，資源利用浪費現象驚人。土地、礦產、水資源、海洋、草地等自然資源的管理職能分散在不同部門，條塊分割嚴重，缺乏有效協調機制。自然資源管理部門既行使行政管理職能，又行使自然資源運行的職能，致使自然資源成為“免費午餐”，造成地方政府為獲取經濟利益而忽視生態環境保護。目前，我國自然資源基本上以分類管理為主，綜合管理制度尚未形成，尤其是作為生命之源的水資源，管理體制上仍然是分割管理。在管制用途上，土地利用總體規劃是目前規劃的基礎，尚未覆蓋全部國土空間，各類規劃交叉重復，缺乏統一的空間規劃體系。時下，國土資源部正在全國組織試點進行空間規劃，未來通過空間統一規劃將是對自然資源進行有效保護的發展趨勢，我們也期待未來“多規合一”的新要求能在合理保護、有效利用自然資源中得到貫徹落實。

產權交易機制不完善，市場配置程度低。我國自然資源的產權交易建設起步晚，市場機制不完善，公開化、透明化程度低，尚未建立起保障完善、公平合理的自然資源產權交易市場。自然資源產權交易在準入規則、競爭規則、交易規則和退出機制方面的不完善，致使自然資源的產權流轉處于比較混亂的狀態。比如土地方面，土地一級開發政府壟斷程度高，二級市場競爭程度高，政府過度干預市場交易，市場在資源配置中的決定性作用沒有充分發揮，交易的價格不能真實反映自然資源的資源價值、稀缺程度，使得自然資源長期處于低效狀態，資源利用程度粗放。

做好自然資源統一確權登記工作的對策

從法律層面出臺確權登記指導細則。統一確權登記是我國全面深化體制改革若干重大舉措在生態文明建設領域的一個重要體現，突破了我國長期以來沿用的由各個部門依照部門法制定相關政策文件各自為政的管理格局，實現了將分散的全民所有自然資源資產所有者職責整合到一個機構統一行使，對于推進自然資源產權與監管制度的雙重目標的實現奠定了基礎。《試行辦法》第一章第一條詳細闡述了自然資源統一登記的目的：“為落實十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共中央國務院關于印發<生態文明體制改革總體方案>的通知》要求，規范自然資源統一確權登記，建立統一的確權登記系統，推進自然資源確權登記法治化，推動建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度……該《試行辦法》對于推進自然資源確權登記法治化和規范化具有重要意義，在建立自然資源統一確權登記法律制度上邁出了第一步，搭建了確權登記工作的基本框架。但對于未來全面開展的自然資源統一登記確權工作而言，《試行辦法》的內容缺乏詳細的操作規定，未來在試點評估驗收、總結經驗的基礎上補充完善，出臺確權登記的指導細則，進一步加強規范的可操作性。

進一步劃清產權邊界。清晰界定國家所有權人范疇，有利于明確自然資源保護的權責。對自然資源所有權來講，我國農村集體土地所有權已經通過農村集體土地確權登記予以明確，但根據《物權法》第9條規定“依法屬于國家所有的自然資源，所有權可以不登記”。自然資源國家所有權的行使由國務院和地方各級政府共同享有，國家所有權與行政管理權的混同，分解和架空了自然資源的國家所有權。此次自然資源統一確權登記將農村集體土地確權登記以外的國家所有權進行登記，劃清了全民所有和集體所有之間的邊界。同時，根據自然資源登記簿，國家所有權人在自然資源統一確權登記中填寫“全民”，即自然資源的收益、處分的權利仍屬于全民所有，并預留了所有權代表行使主體、所有權代表行使內容等條款，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，有利于理清不同層級政府保護自然資源的權責，進一步加強自然資源保護。

加強統一確權登記試點工作反饋。《試行辦法》中的試點方案明確了自然資源登記范圍、梳理自然資源資產權利體系、開展自然資源統一確權登記、加強自然資源登記信息的管理和應用。根據試點工作要求，國家在選出的試點地方開展自然資源統一確權登記工作，通過對試點完成情況進行評估驗收，在試點基礎上對《試行辦法》進行完善，保證試點基礎數據準確，進行數據分析，指導下階段工作。

當前，我國自然資源信息數據分散在各部門，各類自然資源信息不能互通，導致自然資源管理矛盾沖突較大，這就要求我們按照生態系統的整體性、系統性及其內在規律，將自然資源各要素作為一個整體進行統一確權登記。自然資源確權登記就是將相對完整的生態功能區域作為一個自然資源登記單元，自然資源統一確權登記將各類自然資源的質量、數量和保護要求全面摸清，并通過登記的法律手段予以公示明確，落實到每一個產權人或者使用權人，有助于充分掌握自然資源家底，并根據自然資源容量和承載力進行分類開發和保護，做到自然資源分類施策。