統籌全域格局 促進均衡發展
——日本空間規劃體系概覽

文l蔡玉梅 郭振華 張巖 于林竹

多數發達國家從上世紀四五十年代開始空間規劃的立法和編制工作，并逐步形成具有文化、地域和時代特點的空間規劃體系。以日本為例，從1962年開始至今共編制了7輪全國國土綜合開發規劃，形成了以空間傳導為主的規劃體系。

與行政體系相對應形成空間傳導為主的規劃體系

日本行政機構由中央行政機構（內閣）和地方行政機構組成，內閣包括內閣機構、總理府及其所屬機構和16個內閣部門。地方政府采取地方自治形式，有一都（東京都）、一道（北海道）、二府（大阪府、京都府）和47個縣。每個都、道、府、縣下設若干市、町、村。

日本規劃的運行體系與行政體系相對應，包括中央政府負責的國家規劃和區域規劃，都道府縣編制的土地利用規劃和城市總體規劃，市町村編制的土地利用規劃和城市規劃。國家規劃以綜合分區為主，提出不同地域的發展方向。都道府縣確定土地利用分區并制定政策，市町村規劃以土地利用分區政策為指導，通過總體規劃劃分城市促進區和城市限制區，在城市促進地區制定土地用途使用分區規則，形成空間傳導為主的規劃體系。

日本的國家規劃包括全國國土空間規劃和土地利用規劃。全國國土空間規劃主要確定國家空間結構、土地利用、環境保護、資源可持續利用以及防災等基本原則，為各部門提供國土開發利用的指導。土地利用規劃則提出土地利用的總體概念以及相應的實施措施，內容包括三部分：一是國土利用相關的基本構想；二是確定農地、森林、原野、水域、道路、住宅用地、工業用地、其他用地、公用及公共設施用地、游憩用地、低度或未利用地及沿岸地等土地利用類型的規模和目標；三是保障目標實施的措施。

區域規劃指為促進區域發展，提升地方能力編制的綜合開發規劃，包括由內閣府負責的北海道、沖繩兩個地區的綜合規劃；以抑制都市圈市中心的過度發展為目的東京圈、近畿圈和中部圈三個整治規劃；東北、北陸、九州島等5個綜合開發規劃。這些規劃自編制以來都歷經五到六輪，對促進區域發展發揮重要作用。

都道府縣空間規劃包括土地利用計劃和城市總體規劃。土地利用規劃包括土地利用總體規劃和土地利用基本計劃。其中土地利用總體規劃的主要內容包括土地利用的基本理念、不同用地類型的規模和目標，以及必要的實施措施。土地利用基本規劃將全域劃分為城市規劃、農業、林業、自然公園和自然保護五個區，分別編制城市規劃（城市規劃法，國土交通省負責）、農業促進規劃（農業促進地區法，農林漁業部負責）、林業規劃（林業法，農林漁業部負責）、公園規劃（國家公園法，環境部負責）和保護規劃（環境部負責的國家保護法），并制定相應的區域轉換規則。城市總體規劃范圍是土地利用基本計劃劃定的城市規劃區，主要內容包括劃分城市促進區和城市限制區，提出規劃區的總體發展目標和城市改善、開發以及保護的政策。

市町村規劃作為都道府縣規劃的實施手段，與上層規劃一脈相承，包括土地利用規劃和城市規劃。土地利用規劃的內容包括土地利用的基本理念、不同用地類型的規模和目標，以及必要的實施措施。城市規劃包括城市總體規劃和城市詳細規劃。城市總體規劃主要內容確定城市發展方向、目標和遠景，將城市規劃區劃分城市改善區和城市限制區，并制定相應的開發方向，從而為詳細的城市規劃提供指導。城市詳細規劃的主要內容包括用途分區、公共設施建設以及城市開發項目，在城市促進區進一步劃分用途分區（商業區、居住區和工業區等12類）。

主干法、專項法和相關法形成相互協調的法規體系

日本國土空間規劃的法規體系以《憲法》為基礎，包括主干法、專項法和相關法。《憲法》自1947年起實施，明確地方政府的自治準則，并在《地方自治法》中對中央和地方關系作了具體規定，成為空間規劃法規體系的重要依據。

主干法包括《城市規劃法》《國土綜合開發法》《土地利用規劃法》。其中，《城市規劃法》主要內容包括城市改善、發展和保護的政策；城市化促進地域和城市化控制地域的劃分；土地使用分區；地區規劃；城市開發計劃；土地開發許可制度；發展項目審批；城市規劃程序。《國土綜合開發法》對國土形成規劃的目的、國家空間規劃和區域空間規劃的內容與機構，以及規劃實施措施等作了相關規定。《土地利用規劃法》規定了土地利用規劃體系、規劃主要內容和實施措施。

國土空間規劃涉及諸多專項規劃，國土空間規劃需要在尊重專項規劃空間戰略的基礎上進行協調。專項法包括區域開發類、土地利用類和城市規劃類。其中，區域開發類主要指振興不同地區的法律，如《特殊土壤地區防災及振興臨時措施法》《海島振興法》《大雪地區對策特別措施法》《山村振興法》《振興農業地區建設法》《低開發地區工業開發促進法》《北海道開發法》等；土地利用類與土地利用規劃有關，如《土地改良法》《國土調查法》《土地征用法》《地價公示法》《土地基本法》等；城市規劃類與城市建設和更新改造有關，如《都市公園法》《都市再生特別措施法》《災害市區重建特別措施法》《景觀法》《首都圈整備法》《近畿圈整備法》《中部圈開發整備法》等。

空間規劃的相關法律涉及資源、生態、環境、產業發展、基礎設施建設、社會與文化等諸多方面。如資源環境類的《森林法》《防沙法》《河川法》《海洋基本法》《水資源開發促進法》《自然保護法》《自然公園法》等；基礎設施和交通類的《道路法》《鐵道事業法》《航空法》等。

在審批上，為確保規劃的協調作用，各級各類空間規劃均成立由不同部門、層級和類型人員組成的審議會，負責有關規劃研究、咨詢、審議和建議等事項。

對我國空間規劃體系的啟示

日本規劃的運行體系與其行政體系相對應，國土空間規劃體系及其法規體系經歷了一個不斷發展完善的歷史進程，也有一些經驗值得參考借鑒。

理順空間規劃層級關系，發揮國土空間規劃的指導和約束作用。日本在第二次世界大戰后經濟高速發展時期頒布《國土綜合開發法》，建立國家、區域、都道府縣、市町村四個層級的空間規劃體系，發揮了促進經濟發展的作用。20世紀90年代進入后現代化時期，地域發展多樣化凸顯，中央地方關系從“上下、主從”向相對“對等、協力”方向轉變。建議我國在縱向上，理順空間規劃層級關系，發揮國土空間規劃的指導和約束作用。尤其要突出國家空間規劃的空間戰略屬性，確定國家空間開發和保護秩序的目標、結構和實施及監管政策措施，引導省級空間規劃。在省級空間規劃中強化構建國土空間關系，并提出空間開發和保護措施，指導市縣空間規劃。市縣空間規劃明確不同空間分區的開發和保護要求，為下級規劃中管制規則的制定提供依據。橫向上，建立多部門多層級人員構成的空間規劃委員會，協調專項規劃的空間安排。區域上，立足城鄉和不同區域的差別性，兼顧統一性和多樣性，定位城鄉和區域規劃。

合理定位區域規劃功能，提升國家競爭力并促進均衡發展。針對區域不均衡發展問題，日本國家空間規劃從第一輪開始就將促進均衡發展作為目標之一，并通過制定具有地區特點的區域規劃，以及面向山區、離島地區、落后地區等特定問題區的區域規劃促進國土均衡發展。建議我國識別并劃定以城市群為主導的不同類型重點區域，合理定位區域規劃的空間協調功能和發展功能，強化區域規劃的編制與實施，監測重點區域的空間變化并做出適時調整。

建立以《國家空間規劃法》為核心的空間規劃法規體系。建議我國制定《國土空間規劃法》和《土地利用規劃法》，作為編制和實施國土空間規劃和土地利用規劃的依據。立足我國所處的城鄉關系發展階段和城鄉特點，調整《城鄉規劃法》，客觀體現城市與鄉村規劃的共性和差異性，統籌新型城鎮化發展和促進鄉村振興戰略。針對不同類型區域發展的需求，建議制定《區域規劃法》以規范區域規劃的主要內容、審批機制和實施措施，服務于平衡發展的目標。此外，還要協調好主干法律與相關法律的關系。