關于環境公益訴訟請求的幾點思考

王 子

（100083 北京林業大學 北京）

2015年1月6日，最高人民法院公布了《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），其中第十八條到第二十二條規定了提起環境公益訴訟的原告可以提出的訴訟請求。對于這些訴訟請求，筆者進行了思考。

《解釋》第十八條規定：“對污染環境、破壞生態，已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的行為，原告可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任?！边@是一條總括性的規定，確定了應當承擔法律責任的違法行為以及應當承擔的責任類型，這為接下來的原告可以提出的訴訟請求設定了前提和范圍。

《解釋》第十九條規定：“原告為防止生態環境損害的發生和擴大，請求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險的，人民法院可以依法予以支持。”這一條規定的三種責任承擔方式，屬于預防性責任，也就是在生態環境損害發生或者擴大之前將其控制住，避免發生生態環境破壞的結果。

在環境保護法及其他各類涉及環境保護的部門法之中，預防一直都是一個重要要求。其原因在于，生態環境一旦遭受破壞，不單恢復起來需要花費很大的成本，而且在恢復期間，其原有的功能無法提供，這是雙重損失。此外，類似草原等區域，其生態環境一旦遭到破壞，恢復的難度巨大，甚至無法恢復，這樣造成的損失就無法估量。所以，預防損害發生是環境保護的首要目標，而《解釋》將預防性的責任承擔方式擺在第一位，是及其合理而且具有啟示意味的。

此外，本條第二款規定：“原告為停止侵害、排除妨礙、消除危險采取合理預防、處置措施而發生的費用，請求被告承擔的，人民法院可以依法予以支持。”這也是從另一個方面，通過設定鼓勵機制，對生態環境損害結果的發生進行預防。

對于本條規定，從技術層面分析，有兩點需要注意。

第一點是，該條規定的“停止侵害、排除妨礙、消除危險”責任方式是不以違法行為造成實際損害結果為要件的，因而原告無需對此請求提供損害結果證據，只需提供行為“具有損害社會公共利益重大風險”的證據即可而且該行為處于持續狀態。更進一步，這三種請求可以在訴中提出，甚至可以在訴前向法院申請禁止令，通過整個訴訟程序加強預防的效果。

第二點是，由于不少造成環境破壞的行為本身是合法的生產經營活動，所以法院最終是否應當判決“停止侵害”，還有待商榷。對于這個問題，法律和司法解釋中都未涉及，筆者認為，可以借鑒一下外國的做法，比如設立“部分排除侵害”制度、“中間排除侵害”制度①。部分排除侵害是指要求責任人對其產生環境侵害的生產經營行為加以一定的限制，這同時增加了受害者的忍受義務。中間排除侵害是指國家通過立法或者司法判例的方式，限制責任人的生產或經營時間或排污時間，或采取限制污染產生的措施，甚至禁止部分侵害行為。②

《解釋》第二十條規定：“原告請求恢復原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能。無法完全修復的，可以準許采用替代性修復方式。”環境公益訴訟的一大特點就是其追求恢復生態環境狀態和功能的目的，此條規定的恢復原狀的責任承擔方式，正體現了這一特點。關于這一點，為了保證環境司法確實最終起到恢復生態環境狀態和功能這一目的，《解釋》的第二十四條規定：“人民法院判決被告承擔的生態環境修復費用、生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失等款項，應當用于修復被損害的生態環境?！?/p>

在現實社會生產生活中，由于環保意識的薄弱和制度設計的滯后性，涉及環境損害的訴訟大多發生在損害實際發生之后，對于“重大風險”情況的訴訟還非常少。所以，“恢復”生態環境狀態和功能，是幾種責任承擔方式中最主要的一種。

關于被告人恢復責任的承擔方式，最高人民法院環境資源審判庭負責人就《解釋》答記者問時表示：“適用恢復原狀這一責任方式應遵循以下原則：一是生態環境損害發生后，被告首先應當采取有效措施將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能。比如，在植被破壞地按照受損植被的種類、數量進行補種復綠。二是出現部分或全部無法原地原樣恢復情形的，可以準許采用替代性修復方式。比如，因采礦遭受破壞的山體植被無法原地恢復的，可以在異地按照相同種類、數量進行補種復綠?！雹?/p>

對于“恢復原狀”責任的執行效果，法律法規需要進一步作出更加明確的要求，比如時間、程度、恢復不能的替代方案。

時間方面，被告必須在合理期限內及時恢復被破壞的生態環境功能，至于合理期限的具體確定方式，則需要法院或原告的社會公益組織向具有環境評價資質的機構或部門尋求幫助，而且得到的恢復時限需要向有利害關系的公眾公布并收集反饋，才能最終確定。

程度方面，《解釋》的規定是恢復到“被破壞之前的功能和狀態”。這一點，筆者認為至少應當恢復到被破壞之前的功能和狀態。由于環境破壞行為都存在一定的潛在影響，很多慢性的破壞性影響很可能在將來才顯現出來，所以對于可能存在潛在遠期影響的生態環境破壞行為，應當要求被告在將所破壞的生態環境恢復如初之后，對于將來可能出現的影響也采取合理措施予以預防。比如，破壞了水土環境脆弱地區的植被，可能造成水土流失，那么被告不僅應當恢復所破壞的植被，還應當就水土流失的情況作出相應的補救，比如從其他地區購進土壤以補充該地水土并加種植被。此外，這種類似加重處罰的方式，還可以被視為懲罰性質，即破壞生態環境的行為不單要對自己的破壞進行補救，還應該對此接受懲罰。比如，判決被告恢復其所破壞的生態環境，并恢復另一處因其他原因被破壞的生態環境。當然，這只是筆者不成熟的建議，目的在于更嚴厲地威懾環境破壞行為，同時加快生態環境的恢復進程。

恢復不能的替代方案，是針對部分或完全不能恢復被破壞的生態環境的情況而設立的，《解釋》中規定的是“可以準許采用替代性修復方式”。比如，由于水土環境脆弱而短時間內無法恢復的喬木植被，可以替代性地恢復為灌木植被或者草地植被，而在將來水土環境得到提高之后，再逐步恢復為喬木植被。再如，無法恢復陸地植被的地方，可以修建人工河流或琥珀再種植水生植被，同樣起到調節局部氣候的作用。

本條第二款規定：“人民法院可以在判決被告修復生態環境的同時，確定被告不履行修復義務時應承擔的生態環境修復費用；也可以直接判決被告承擔生態環境修復費用?！边@樣規定，實際上是設計了多元化的生態環境恢復主體。雖然責任主體是被告人，但是為了確?；謴偷男Ч托?，法院可以確定被告人自行恢復，也可以委托第三方恢復而由被告承擔費用。

對此民政部于2015年1月8日公布的《最高人民法院、民政部、環境保護部關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》中指出：“人民法院可以判決被告自行組織修復生態環境,可以委托第三方修復生態環境,必要時也可以商請負有監督管理職責的環境保護主管部門共同組織修復生態環境。對生態環境損害修復結果,人民法院可以委托具有環境損害評估等相關資質的鑒定機構進行鑒定,必要時可以商請負有監督管理職責的環境保護主管部門協助審查?！雹?/p>

《解釋》第二十一條規定：“原告請求被告賠償生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失的，人民法院可以依法予以支持?！痹诖藯l規定中，雖然字面描述是賠償損失，但實際上并不是將所獲賠償款項給予原告，也不是給予本來享受被破壞之生態環境之功能的個人或其他主體，根據《解釋》第二十四條的規定，此部分款項會被用于修復被損害的生態環境，這一點值得注意。

但是，此條規定在實際操作過程中，存在兩個問題有待解決。

第一個問題是如何“專款專用”。目前，國內一些地區采用了設立專項基金的做法，還有一些地區設立了財政專戶。這些方法都是對“?？顚Ｓ谩币幎ǖ膶嵺`操作嘗試，實際效果有待觀察。但有一點是可以明確的，但從理論層面分析，不將賠償款項交給原告的公益組織而由政府機構管理，有利于規避款項被挪用的風險，而且便于公開款項的使用情況，有利于公眾對生態環境恢復過程進行監督。而究竟哪種方法在現實中更加合適，或者是否可以由公眾選擇款項代管方，都還有待研究。

對于這個問題，筆者思考設計了一種方案——多方參與制：所獲的賠償款項，由法院在銀行設立專門賬戶，由原告的公益組織聯系公眾和有關部門進行商討，自行確定生態環境恢復方案或審查被告提供的恢復方案，還可以通過對外招標等方式獲取第三方的恢復方案。最終確定的方案和款項使用計劃，由該公益組織提交法院，由法院審查，最終通知銀行進行款項支付。

這種方案，既可以發揮公眾監督的優勢，又可以激發公眾參與生態環境保護的積極性。由原告公益組織牽頭的做法，可以發揮該組織一直參與案件而對被破壞之生態環境最為了解的優勢，同時也督促公益組織“負責到底”，將“公益”最終落實。由法院審查方案，是設定了一個公權力監督機制，可以更加技術地保障賠償款項最終用于生態環境恢復。

第二個問題是如何確定損失。生態環境從被破壞到被恢復期間所損失的服務功能，在技術上難以定量。如空氣被污染，所造成的公眾無法呼吸新鮮空氣的損失，無法量化；再如景觀河流被污染，所造成的公眾無法欣賞清澈河流的損失，以及該河流所能起到的調節局部小氣候的功能損失，都是無法估量的。對于那些直觀的損失，如河流污染而造成的水產品養殖戶的損失，雖然可以計算，但這是通過私益訴訟——養殖戶告污染者侵權實現的損失賠償，而非此規定中公益訴訟的賠償，不可混同。

《解釋》第二十二條規定：“原告請求被告承擔檢驗、鑒定費用，合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用的，人民法院可以依法予以支持?！北緱l規定也是一條激勵性規定。在環境污染、生態破壞案件中，檢驗和鑒定的費用往往是訴訟成本中最大的一部分，此條規定提供了被告承擔此部分費用的可能，減輕了公益訴訟主體的一大負擔。而且，除檢驗、鑒定費用，合理的律師費以及其他為訴訟支出的合理費用，原告也可以請求由被告承擔。可見，此條規定極大地減輕了公益組織的訴訟負擔，有利于鼓勵社會組織積極參與維護公共環境利益。

除此條規定外，《解釋》第二十四條第二款的規定：“其他環境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔的調查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等必要費用，可以酌情從上述款項中支付?！币约暗谌龡l的規定：“原告交納訴訟費用確有困難，依法申請緩交的，人民法院應予準許。敗訴或者部分敗訴的原告申請減交或者免交訴訟費用的，人民法院應當依照《訴訟費用交納辦法》的規定，視原告的經濟狀況和案件的審理情況決定是否準許。”都是旨在減輕社會公益組織在維護公共環境利益時所承擔的負擔。

除了上述幾種責任承擔方式，《解釋》的第十八條還規定了“賠禮道歉”這一方式。對于這種責任承擔方式，學界存在支持與反對兩種觀點。支持者認為，《侵權責任法》第22條對精神損害賠償的規定情形是人身權益遭受損害而造成了嚴重的精神損害，沒有排除某種特定的侵權行為，因而環境侵權案件中可以適用賠禮道歉；而反對者的理由分兩種：一種是針對支持者的理由，提出環境公益訴訟案件中大多沒有個人的人身權益遭受損害，更不會出現造成嚴重精神損害的情況，因而不能適用賠禮道歉。另一種是提出環境公益訴訟的原告是社會公益組織，賠禮道歉的對象應該是因為被告違法行為而遭受了精神損害的對象，所以環境公益訴訟中的原告不具備提出賠禮道歉請求的資格。

對此問題，筆者認為可以適用賠禮道歉這一責任方式。支持者的理由和反駁支持者的理由，在筆者看來都不成立，因為“精神損害賠償”是經濟賠償，而賠禮道歉是精神賠償，此二者之間不存在何者為另一方前提的關系。至于反對者的第二種理由，筆者認為這與《解釋》的其他規定存在矛盾。

《解釋》的第二十一條規定的損害賠償，其賠償對象也并非原告社會公益組織，雖然賠償款項是用于恢復遭到破壞的生態環境，但最終的受益對象其實還是利害相關的公眾。因而，賠禮道歉同樣可以由社會公益組織提出，而由被告向利害相關的公眾賠禮道歉。公益訴訟制度之所以設立，其原因之一就是利害相關的主體無法提起私益訴訟，或由于訴訟成本等原因而不便提起訴訟，才允許有能力的社會組織代表他們提起訴訟，訴訟的最終受益人還是利益相關人，所以私益訴訟的責任承擔方式，理論上都應該可以適用于公益訴訟。

綜合以上談到的七條《解釋》的規定，可以看出，最高人民法院頒布這一《解釋》，其中一個主要的目的在于激發社會公益組織參與公共環境利益公益訴訟的積極性，配合《環境保護法》的第五十八條以及《解釋》的第二條到第五條規定，所確定的較為寬松的主體資格限制，必將大大提高環境公益訴訟的提起率，有效推動社會力量參與到生態環境保護之中。而各個條文中關于責任承擔方式的規定，都還有待在司法實踐中進一步具體細化。

注釋：

①王明遠.《相鄰關系制度的調整與環境侵權的救濟》[J]，法學研究,1999,03.

②王明遠.《環境侵權救濟法律制度》，中國法制出版社,2001.

③奚天寶.《規范環境公益案件審理 切實維護環境公共利益》[J]，中國普法網,2015,12,14.

④法制日報政府法制.法制網,2015,1,8.

[1]《中華人民共和國環境保護法》.

[2]《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》.

[3]《最高人民法院、民政部、環境保護部關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》.

[4]王明遠.相鄰關系制度的調整與環境侵權的救濟[J].法學研究,1999,03.

[5]王明遠.環境侵權救濟法律制度[M].中國法制出版社,2001.

[6]奚天寶.《規范環境公益案件審理 切實維護環境公共利益》.中國普法網,2015,12,14.