網約車平臺監管制度完善研究

張圣曼

摘要：近期網約車在運營中，違法事件層出不窮，網約車平臺存在諸多法律監管漏洞，如網約車車輛和駕駛員準入標準低，網約車平臺審核監管疏漏，網約車平臺評價信息曝露用戶隱私，網約車相關法律法規空白化等。因此，完善網約車平臺監管法律法規已不可忽視，應采取措施完善我國網約車平臺監管法律制度，加大對網約車司機準入審核力度，引入第三方監管機構，實現多元化監管，填補網約車相關法律漏洞，對網約車進行差異化治理等。

關鍵詞：順風車;共享經濟;治理模式

一、網約車平臺監管制度現狀

（一）相關法律法規

交通運輸、工信等7部委聯合于2016年7月27日發布的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），自同年11月1日起施行。網約車實現了合法化。《辦法》針對網約車平臺公司、網約車車輛和駕駛員規定了準入標準，需同時具備網約車經營許可證、駕駛證、運輸證，網約車才可上路。進行網約車服務的駕駛員，應獲得相應準駕機動車駕駛證并具有3年以上駕駛資歷，無交通肇事及危險駕駛犯罪記錄，無暴力犯罪記錄，無酒后駕駛、吸毒記錄，近期連續周期內無違反規定記分記錄。對于網約車經營行為和監管措施及法律責任，《辦法》規定：網約車平臺應確保提供服務的駕駛員持有從業資格合法，線上與線下提供服務的駕駛員要保證一致，相關信息要于所服務地區出租車行管部門報備。

（二）相關征求意見稿

2016年11月鄭州交通運輸委員會發布《鄭州市規范私人小客車合乘出行的意見（征求意見稿）》[1]（針對拼車、順風車），規范了合乘車的定義、基本原則、適用范圍、合乘信息服務平臺、合乘行為要求等。2017年1月22日，《鄭州市深化改革出租車行業發展實施意見》和《鄭州市網約車經營服務管理細則（暫行）》（以下稱《細則》）正式發布。該市對網約車駕駛員許可條件是規定持有本市戶籍或者獲得本市居住證都可，并未要求必須是本市戶籍的唯一規定。《細則》明確要求，網約車平臺應予以乘客辦理承運人責任險，對于營業性機動車交通事故責任強制險、第三者責任險及乘客意外傷害險車輛皆須投保，運營服務中網約車發生安全事故，對乘客的損失先行賠付責任由網約車平臺承擔。對于提供服務的車輛和駕駛員有關信息以及營運信息，皆由網約車公司負責及時連接到政府監管平臺，接納監管部門反饋信息，并設立24小時服務投訴受理機制等。

《關于加強和規范出租汽車行業失信聯合懲戒對象名單管理工作的通知（征求意見稿）》[2]，由交通運輸部于2018年5月11日發布，并向社會公開征求意見。此《通知（征求意見）》是在滴滴順風車出現乘車人被駕駛員謀害的背景下出臺的，對于巡游出租車和網絡預約出租汽車失信情況及法律整改措施進行了規定。其中明確，平臺、車輛、駕駛員經營許可未獲得，而私自從事或變相從事網約車經營活動，情節嚴重的駕駛員，被列入重點關注名單且6個月內仍拒不改正的，應當按照規定程序列入失信聯合懲戒主體名單。發生上述行為情節特別嚴重、性質特別惡劣的失信主體，應當按照規定程序直接列入“黑名單”。

2018年5月24日，交通運輸部印發《出租汽車服務質量信譽考核辦法》的通知[3]，規定了對出租汽車企業（含巡游出租汽車企業和網絡預約出租汽車經營者）、駕駛員（含巡游出租汽車駕駛員和網絡預約出租汽車駕駛員）的服務質量信譽考核。

2018年6月5日，交通運輸部、中央網信辦等七部門聯合印發《關于加強網絡預約出租汽車行業事中事后聯合監管有關工作的通知》（交辦運[2018]68號，簡稱《通知》），明確了網約車行業事中事后聯合監管工作流程。

二、網約車平臺存在的法律監管漏洞

（一）網約車車輛和駕駛員準入標準低

私人小客車合乘，也稱為拼車、順風車，按城市人民政府相關規定執行這為《辦法》中第38條規定。順風車和網約車在司機的準入門檻和審核上不同，相應的法律責任也不同。滴滴平臺對注冊順風車車主的要求更寬松。車輛可在本人名下，也可不在本人名下，只需要有3年以上駕齡。但從目前已曝光的案例看，有的司機駕齡只有1年就獲得了審核通過。有部分司機表示，只需要上傳你的駕照、行駛證以及你和車輛的合影，便可以行駛上街進行接單。通過代注冊服務的人員，沒滿一年的新司機也能成功申請。并且同一輛車最多可以被3個人使用，并沒有如快車司機那樣對無暴力犯罪記錄、無吸毒記錄的要求。滴滴平臺在《順風車信息平臺用戶協議》中提出，當一方需求與另一方供給不匹配時，平臺可能將該共享信息傳輸至合作的第三方網絡服務平臺。由此也帶來了第三方網絡平臺接人司機的身份真實性受到質疑。

（二）網約車平臺審核監管疏漏

針對滴滴順風車空姐遇害案，5月11日，滴滴公布自查進展時稱，嫌疑人系違規借用其父順風車賬號接單。后嫌疑人父親又聲稱自己沒注冊過滴滴順風車，疑似是嫌疑犯冒用其父親的信息進行了注冊。由此反映出實名驗證有疏漏，出現人車不符的現象。網約車平臺沒有對接人的司機、車輛和乘客進行實名驗證或者驗證的結果是錯誤的，其中出現夜間人臉識別系統失靈現象。平臺也沒有盡到審核義務，司機本身之前有不適合做順風車司機的記錄，比如之間的交通肇事記錄。近年來，違法客運車輛屢禁不止[4]，網約車規制下的新型套牌車和黑車出現。套牌車是指系統顯示車牌與實際車輛不符，甚至顯示為本地號牌、司機實際駕駛車輛為外地車牌的情況。所謂“滴滴黑產”，指的是不法分子替人注冊虛假滴滴賬戶。

（三）網約車平臺評價信息曝露用戶隱私

以滴滴順風車為例，司機在接單前，可以查到乘車人人數、性別、職業、年齡、長相以及之前司機的評價等信息[5]。滴滴的“司乘互評”的功能是為了司機選擇乘車人。《網絡安全法》第42條明確規定：網絡運營者不得泄露、篡改、毀損其收集的個人信息;未經被收集者同意，不得向他人提供個人信息。《辦法》第26條規定，去除配合國家機關依法行使監督檢查或刑事偵查權之外，網約車平臺既不得向任何第三方提供私人信息如約車人、駕駛員與乘車人姓名、聯系電話、家庭居住地、支付賬戶或銀行賬戶、出行路線、地理方位等等，也不得涉及透露國家安全敏感信息如：地理坐標、地理標志物等。因此，滴滴平臺只可以向國家機關或特定第三方提供個人信息，不可擅自公之于網絡。

（四）網約車相關法律法規缺失

《辦法》第38條規定，私人合乘小客車稱拼車、順風車，按照城市政府相關規定執行。據此明確提供合乘服務者、合乘者與合乘服務信息平臺等三方的權利與義務。順風車不受《辦法》監管，因此，順風車管理措施還屬于法律空白地帶。而且部分地方政府尚未出臺專門的順風車管理規定。2016年11月發布的《鄭州市規范私人小客車合乘出行的意見（征求意見稿）》（針對拼車、順風車）對合乘行為要求做出了界定，特指出為合乘各方自愿的民事行為，相關權利、義務及安全責任事故等責任由合乘各方依法、依約自主承擔，私人小客車合乘的行為并不屬于道路運輸經營行為。但上述征求意見稿并沒有對順風車平臺的責任作出明確規定，正式的監管細則在鄭州也尚未出臺、落地。

三、域外網約車平臺監管法律制度

（一）美國網約車平臺監管法律制度

加利福尼亞州是第一個將Uber合法化并予以規范的州，對于一般原則、保險、司機、車輛進行了限制[6]。在2013年首創了“交通網絡公司”（簡稱TNC），通過在線應用或平臺，作為私家車司機和乘客中介。關于保險，分別給7座以下、10座以下的車輛提供不低于100萬美元、150萬美元的商業責任險，司機也為受益人;承保范圍不但包括乘客前往目的地區間，而且包括司機接客途中區間;保險額賠償索賠是必須的;在司機提供服務之前，TNC要獲得司機所給的保險證明，包括個人險和商業超額責任險。

關于司機，TNC必須為司機提供駕駛培訓，每一年TNC都要獲得司機的駕駛記錄;司機必須通過全國犯罪背景調查;犯以下罪者不得提供服務：吸毒后駕駛、醉駕、危險駕駛、交通肇事后逃逸以及駕照被終止或吊銷的、詐騙、性犯罪、使用車輛犯重罪、造成財產損失的犯罪、盜竊、暴力、恐怖犯罪;司機的駕駛記錄上最多有三條輕罪。

（二）英國網約車平臺監管法律制度

雖然網約車監管制度在英國并未制定，可是倫敦市關于網約車監管政策很有典型性、代表性。倫敦政府將網約車納入《約組車法案》，針對平臺公司、車輛、司機所設立的準入門檻該法案中均可看到，條件符合后方可頒發營業執照，準許運營。TFL為倫敦交通局簡稱，也就是法案執行與監督機構，PCO是其下屬公共運輸辦公室簡稱，平臺公司、司機、車輛執照申報均由它擔負處理，還負責后續運營狀況的查驗。

在倫敦，凡是符合準入門檻，私家車都能申辦到網約車營運執照，倫敦市交通局未禁止私家車開展網約車營運，車輛必須用以盈利為目的服務于私人出行，必須按交通管理法案購買保險，專門的牌照識別設施必須安裝，車輛不可有任何存在會被誤認為是出租車的設計與外表，從被授權執照之日起12個月期間為執照的有效期。

向倫敦交通局申辦“約租車經營者執照”是網約車平臺必須做的，執照種類分兩種：一種為小執照，提供服務最多是2輛約租車;另一種為標準執照，接入車輛數未限制。申請人必須擁有建筑使用許可證;商譽良好;在倫敦地區至少要有一個營運中心，可以為工作單位、辦公場所或者家庭居住地。作為預定平臺，要與出租車區別開來。網約車司機要獲得倫敦交通局頒發的“網約車司機執照”;申請人須持有有效執照、具有3年以上駕齡;需要通過強化版的犯罪記錄審核;身體狀況要達到DVLA2級分類醫學標準;需無道路違法記錄與其他犯罪記錄，還包括不得有任何主要如：謀殺、拐賣兒童等暴力犯罪、不得有嚴重的性犯罪記錄（無論年齡大小）、10年內不得有超出一項的犯罪記錄與沒有進入任何個人安保機構禁止名單之中。倫敦交通局針對網約車保險有兩方面條件要求：一方面是平臺公司需購買承保額500萬英鎊的公共責任險，其承保之范圍為公共責任風險;有償租車保險為另一方面要求，司機和乘客以及車輛安全為承保范圍，承保額度同上。

倫敦監管制度是最開放的，體現了以下特征：（1）網約車和出租車區分管理，網約車平臺公司、車輛和司機拿到的是專門的約租車執照。網約車平臺和車輛不得有出租車特征，司機要在顯眼位置佩戴網約車司機徽章;（2）對網約車數量不限制，原因是使用專用牌照，也未有天價的購買或者轉讓牌照;（3）采取的合作監管模式是：平臺約束司機，政府監管平臺。倫敦市交通局配有專門檢查員，每年采取不定期對平臺公司開展合規檢查，檢查包括其車輛和司機信息是否正確，有無購買保險等。因此倫敦交通局不費大量人力物力，只需數十名職員就可完成該地區網約車監管任務。

四、共享經濟下我國網約車平臺監管法律制度完善路徑

（一）加大對網約車司機準入審核力度

以滴滴順風車空姐遇害案為例，依據《辦法》規定，滴滴作為運輸服務的共同提供方，沒有將乘客安全送至目的地并導致乘客在運輸途中傷亡，應與涉案司機構成共同侵權。從《合同法》角度，網約車平臺應承擔承運人責任;從《侵權法》角度，平臺也應該按過錯比例承擔侵權賠償責任。家屬可以就共同侵權責任、共同違約責任等問題向滴滴進行索賠的。

以此為鑒，對順風車司機的審核力度應該加強，主要是在實名登記和犯罪背景調查方面。滴滴平臺的信息服務不僅包括撮合司機和乘客的供需信息，而且也要承擔信息審核的義務，因此要避免人車不符現象，應加強對車輛注冊狀況、司機駕駛證、駕齡應在運營前統一審核并在運營中定期核查。

要對車輛位置實時監控，開發人臉識別和一鍵報警求助功能。在新的順風車整改措施中有此項規范，包括緊急求助功能提升至顯著位置，用戶可自主選擇一鍵撥打110、120、122及滴滴24小時安全客服等號碼。應將此項舉措作為法律進行立法，從而實現有法可依。平臺必須對接人的司機進行無犯罪記錄調查，應借鑒加州監管模式和倫敦監管模式，主要應防止有暴力犯罪、危險駕駛類犯罪、性犯罪等記錄的司機提供服務，并且明確10年內不得有超出一項犯罪記錄和未進入任何個人安保機構禁止名單之中。

（二）引入第三方監管機構，實現多元化監管

在美國，Uber交通網絡公司為了管制司機準入[7]，聘請第三方專業公司對司機進行商業化背景調查。美國不同地區對于司機的準入標準不同。在我國，出租車行管部門對網約車平臺、車輛和駕駛員資質審核和證件核發;根據管理需要通信主管部門與公安實施依法調取查閱管轄范圍內網約車平臺登記、營運和交易等有關數據信息;通信主管部門與公安、網信部門對于違反互聯網信服務相關規定事項聯合執法。由此可見，事前事后規制網約車的都是公權力主體。我國可以借鑒美國相關經驗，聘請第三方專業機構針對司機情況進行背景調查，在部分需要公權力協助調查時可以聯合審核。這樣可以既提高審核效率，也不會使公權力部門事務繁雜，避免了浪費公共資源。

針對順風車這一共享型經濟，網約車平臺應開展和信用評估單位、誠信信息服務商、誠信體系服務商與保險公司等聯手合作，企業風險防控體系進一步健全完善。防控風險機制不但包括事前當事人信用消費記錄的審核、具體身份認證，而且包括對事中服務全程風險監控與事后對于違約行為以及交易雙方保險賠付細則。在治理順風車，應使監管主體多元化，從而積極調動社會多方因素實現對網約車的有效管理[8]。

（三）填補網約車相關法律漏洞

以順風車為例，順風車并不適用《辦法》，且城市人民政府對于順風車有關規定不足。交通部最新發布了《通知（征求意見稿）》和印發《出租汽車服務質量信譽考核辦法》的通知，規定了網約車的失信管理辦法和信譽考核辦法，但對于順風車沒有特別規定。

在滴滴順風車空姐遇害案發生之后，5月16日，滴滴提出順風車整改措施[9]。順風車服務下線所有個性化標簽和評論功能;合乘雙方的個人信息和頭像改為僅自己可見，外顯頭像全部為系統默認的虛擬頭像;車主每次接單前必須進行人臉識別，最大限度杜絕私換賬號的可能性;在繼續評估夜間順風車合乘雙方安全保障可行性的同時，順風車暫停接受22點一6點期間出發的訂單。接單在22點之前但預估服務時間超過22點的訂單，在出發前對合乘雙方進行安全提示。關于司機背景篩查、三證驗真方面，避免人車不符，快車、專車、豪華車每天出車前司機必須進行人臉識別驗證，同時在全平臺推出有獎舉報人車不符。緊急求助功能提升至顯著位置，在緊急求助原有功能（按下后上傳現場實時錄音，由客服監聽并回撥用戶電話，同時自動發送行程信息給緊急聯系人）的基礎上，用戶可自主選擇一鍵撥打110、120、122及滴滴24小時安全客服等號碼。

滴滴同時承諾，在平臺上發生的相關交通事故、治安及刑事案件和用戶糾紛，將主動承擔應有的法律責任。并實施先前已有的安全保障機制，包括保險、醫療費用先行墊付、意外傷害人道援助、車主猝死公益幫扶等總額最高120萬的保障。

5月19日零點起，滴滴出行App宣布在部分城市恢復順風車服務（鄭州市尚未開放[10]。安全措施全面整改，包括：注冊身份驗真（車主乘客注冊須人臉識別）、接單身份驗真（車主接單時須人臉識別）、隱私保護設置、夜間出行保護、安全百科學習、順風出行保障（車主乘客均獲保額最高120萬意外險）。無論是司機還是乘客，只有完成上述步驟之后，才能使用順風車業務。

滴滴上述整改措施只是屬于企業規范，相關整改措施還應納入法律法規的范圍，經相關立法部門進行系統化立法。因順風車屬于共享經濟，與網約車中專車、快車有一定區別，對于順風車管制的相關法律法規應在適用《辦法》關于車輛、司機準入規定基礎上加大對于車輛及司機的監管和審核力度，并對乘車人進行上車前的審核和乘車中的風險防范規定。因此，應針對順風車的特點制定全國性的相關法律，地方可以在不違反上位法的情況下具體問題具體分析做適當調整，制定相關細則，從而做到有法可依。

（四）優化商業保險機制

在中國，網約車相關管理部門對于網約車相關保險辦法未具體規定。在美國，加州創設了TNC特別險要求，分設三個區間，并采取相應的保險辦法。在網約車APP打開，等待配置的第一區間，TNC公司需要為每個司機提供最少10萬元的商業保險，由司機購買或TNC公司購買，也可上述兩者組合而且各風險不會重疊。在匹配成功，乘客尚未上車的第二區間，TNC公司必須提供100萬美元的商業保險金，購買方法同上。在乘客在車上尚未下車的第三區間，TNC公司還應在此區間內未購買保險和保險額不足的司機提供100萬美元的賠償。這是針對司機的商業保險辦法，在我國關于網約車平臺與司機的保險規定可以借鑒此辦法。關于乘車人的商業保險，不僅設立對其乘車前信用消費記錄的審核、具體身份認證，而且要包括對乘車過程中服務全程風險監控與下車后對違約行為及交易雙方保險賠付的有關辦法。

（五）對網約車進行差異化治理

在中國，網約車中無論是專車、快車還是順風車，車輛牌照都是車輛準入前已經有的，這樣容易使網約車與不營運的私人車輛相混淆，若相關部門審核不嚴或被不營運的私人車輛鉆了法律的空子，容易滋生違法客運車輛，比如“滴滴黑產”。在倫敦，私家車要想申請到網約車執照，要安裝專門的牌照.從而便于與出租車以及其他私人車輛區別開來。這樣既節約了車牌照市場資源，又可以有效識別網約車，從而便于監管。

以順風車為例，順風車屬于不以盈利為目的的共享經濟，與網約車中的專車、快車是有區別的。在網約車新政和和地方網約車細則中，應將網約車和順風車的監管模式和責任承擔方式區別開來進行設立。對于順風車的車輛和司機準入和審核機制，相對于網約車中的專車、快車標準較低，鄭州空姐坐滴滴順風車遇害事件為此也敲響了警鐘。對于順風車的治理，因為順風車屬于不特定多位乘客共享利益的一種出行方式，因此在車輛和司機對順風車司機的審核力度應該加強，主要是在實名登記和犯罪背景調查方面。鄭州空姐被害事件反映出了目前順風車和網約車之間在資質審核、賠償上的差異。

順風車未來的管理細則要突出分享行為的特點。順風車管理應加強真實身份信息認證，包括人車是否一致，司機此前是否有過刑事犯罪、暴力犯罪和性犯罪記錄。加州監管模式和倫敦監管模式在車輛和司機準入方面規定的比較詳細嚴苛，包括對司機進行駕駛證、駕齡、身體健康狀況、有無犯罪記錄的審核。加州監管模式對于有醉駕、危險駕駛、交通肇事后逃逸以及駕照被終止或吊銷的都不得從事業務。如果在鄭州有關部門對于加害空姐的劉某華進行犯罪記錄核查后發現其曾經有交通肇事記錄后免除其從事網約車運營的資格，也就不會發生悲劇。因此，我國應在順風車車輛和司機準入機制上向加州和倫敦監管機制學習，從而提高準入門檻。

與網約車中的專車和快車相比，由于順風車流動性較大，無論是司機還是乘客的個人資料和信息都要在網絡系統進行備案。在以往順風車案例中，出現順風車一乘車人對另一乘車人進行猥褻等不良行為。因此，應利用網約車互聯網系統，在網上預約時就開始合法收集乘車人個人信息以保障乘車人和司機的安全。這一點應和網約車中的專車、快車區別開來。

五、結語

中國網約車相關法律法規有待完善。但在治理網約車時，應避免陷入泛安全化誤區，即認為所有社會安全問題可以通過法律途徑解決。除了相關的公權力部門，企業和消費者應共同規制更加有秩序的網約車市場。在市場資源最優化以及多元化主體參與市場競爭前提下，公權力應完善網約車相關法律并優化適用流程，加強網約車治理，從而實現網絡交通法治化。

參考文獻：

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[2]交通運輸部.關于加強和規范出租汽車行業失信聯合懲戒對象名單管理工作的通知（征求意見稿鈿[EB/OL].http：//www.creditsd.gov.cn/21.news.detail.dhtml？news_id=71439，2018-5-12.

[3]交通運輸部，交通運輸部關于印發《出租汽車服務質量信譽考核辦法》的通知[OL].http：//zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/bnssj/dlyss/201805/t201805l7_302l883.html，2018-5-24.

[4]周曉雪.起底滴滴順風車：上車前司機就知道你美不美了[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/231357863_100144887，2018-5-12.

[5]郭琳琳.交通部：有網約車平臺以順風車名義行非法營運之實[OL].http：//tech.sina.com.cn/i/2018-05-16/doc-ihapkuvm5679063.shtml，2018-5-16.

[6]中國互聯網協會，互聯網法律[M].北京：電子工業出版社，2016，488-511.

[7]周麗霞.規范國內打車軟件市場的思考——基于美國對Uber商業模式監管實踐經驗借鑒[J].價格理論與實踐，2015，（7）：22-23.[8]中國信息通信研究院，互聯網法律研究中心，騰訊研究院法律研究中心.網絡空間法治化的全球視野與中國實踐[M].北京：法律出版社，2016，614-619.

[9]jimmonzang.滴滴順風車整改措施：下線個性化標簽 深夜暫停接單[EB/OL].http：//tech.qq.com/a/20180516/023482.htm，2018-5-16.

[10]驅動之家.滴滴順風車業務部分城市恢復：車主須人臉識別才能接單[EB/OL].https：//www.sohu.com/a/232158154_163726.2018-5-19.