加州ZEV法案運行情況及啟示

余蔚茗 賈鳴 黃穎

上海汽車資產經營有限公司 上海市 200001

1 引言

2017年9月27日工信部發布了《乘用車企業平均燃料消耗量與新能源汽車積分并行管理辦法》（后文簡稱“雙積分管理辦法”），該辦法將于2018年4月1日開始實施。雙積分管理辦法中乘用車企業平均燃料消耗量（CAFC）積分的計算方法與限制值均來自2014年12月22日發布的國標GB27999-2014《乘用車燃料消耗量評價方法及指標》，該國標已于2016年1月1日起正式實施。而新能源汽車積分（NEV積分）的設計思路主要借鑒了美國加州ZEV法案，雖然美國加州ZEV法案在加州及其鄰近州已經運行多年，但對我國管理部門和車企而言卻是全新的概念。

雙積分管理辦法將接力財政退坡，成為新能源汽車行業發展主要助力。對于我國汽車行業的管理機構而言，如何有效推行雙積分管理辦法，推動我國乘用車企業理解和達到雙積分管理辦法的要求，將是全新的挑戰。因此，本文將美國加州ZEV法案自發布以來的多年執行情況進行分析梳理，從而為國內汽車行業管理機構提供參考。

圖1 年度ZEV信用積分交易量

2 美國加州ZEV法案的運行情況

2.1 加州ZEV法案簡介

美國加州零排放汽車（ZEV：Zero Emission Vehicle）法案（簡稱“加州ZEV法案”）于2009年正式發布執行，加利福尼亞州空氣資源委員會（CARB）是其執行機構。該法案要求加州的汽車銷售量在4500輛以上的企業必須具備一定銷售比例的零排放車輛積分，即以企業傳統車年銷量乘以ZEV占比的要求來確定企業的積分目標。企業可以通過銷售各種零排放汽車（ZEV），包括新能源汽車和清潔汽車（排放滿足最低限制標準的傳統燃油汽車），或購買其他企業的積分來完成履約，不足積分應依照健康安全法（HSC）向加州政府繳納每個積分5000美元的罰款。該法案旨在促進加州新能源汽車的生產，減少加州汽車排放臭氧和顆粒物，達到健康空氣質量標準和溫室氣體減排目標。

加州ZEV法案經過多次修訂，形成了2009-2017年期間適用的1.0版本，和2018-2025年期間適用的2.0版本[1]。1.0版本規定了年銷售量在6萬輛以上的車企必須滿足ZEV積分比例要求，所有生產零排放車輛與清潔車輛的企業可產生ZEV積分。2.0版本規定了年銷售量在4500輛以上的車企都需要達到ZEV積分比例，并規定僅新能源汽車可產生ZEV積分。相比1.0版本，2.0版本加大了純電動汽車和氫燃料電池車在積分貢獻中的最小比例，提高了獲得積分的技術指標與相應的分值。

2.2 加州ZEV法案下的積分交易情況

本章節主要根據加州空氣資源委員會披露的數據來分析該法案對車企、積分交易以及新能源汽車行業的影響[2]。圖1中折線數據表明加州ZEV積分交易總量于2012年度較前兩年增長明顯，2013年回落，從2014年至今交易總量比較平緩。圖1中柱狀圖顯示特斯拉、通用和本田在加州的積分交易情況，其中正數表示該車企當年以轉讓積分為主，負數表示以受讓為主。

下面以2012年與2016年為例，探討ZEV法案下交易因素的變化情況。

從2012年度（表1）到2016年（表2），參與積分交易的主體數量按履約年度來看減少了，而單個交易主體的年度信用積分交易量則上升了，主要原因有：

（1）部分以生產新能源汽車為主的車企，無法持續提供富裕積分。例如表1中轉讓方THINK和CODA分別于2011年和2013年申請破產保護，故而表2中不再出現。

表1 加州2012年度 ZEV信用積分交易情況

表2 加州2016年度 ZEV信用積分交易情況

（2）車企合并重組，交易方的名稱變化。如表1受讓方Chrysler在2014年與Fiat合并成立FCA公司，在表2以FAC出現在受讓方中。

（3）大型傳統燃油車企業進入新能源汽車領域，并且成為了交易主體，例如表2除了轉讓方特斯拉，主要由通用與本田完成對手方交易，2017年初通用與本田合資成立燃料電池系統和氫儲存技術公司。

（4）履約規則允許ZEV積分結轉，部分受讓方積累了足夠履約的積分，可以在后續年度分批使用，因此2016年仍以傳統燃油汽車為主的大眾和路虎沒有在表2中出現。

（5）積分交易總量上升可能由于法案要求履約的積分比例持續提高，如2009-2011年要求ZEV積分占比例為11%，2012-2014年為12%，2015-2017年提高至14%。

（6）加州ZEV法案允許計算積分的車型以及新能源汽車的積分履約比例都在不斷進行調整，例如2012到2014年允許用于履約的EV車型積分最低比例為0.79%，2015到2017年提高至3%。法案2.0版本限制了2018年后TZEV車型積分的最高使用比例。

加州2012年3月簽發的B16州長令，要求2025年加州要擁有150萬輛零排放汽車，并在總汽車銷量中占比達到15%。然而盡管加州新能源汽車的占比呈總體上升態勢，但截止到2016年度的履約年結束為止，加州的新能源汽車占比仍然不足傳統能源汽車的4.5%（圖2）。

3 加州ZEV法案成敗得失與啟示

3.1 加州ZEV法案經驗與教訓

3.1.1 執行評估

美國環保局（簡稱“EPA”）、美國國家公路交通安全管理局（簡稱“NHTSA”）與加州空氣資源委員會（簡稱“CARB”）等部門于2016年聯合評估了關于汽車行業的低碳政策，并發布了中期評估報告[3]，中期報告表明，車企為滿足EPA制定的2022年溫室氣體排放目標、NHTSA提出的2025年CAF標準（企業平均燃料經濟性標準）、以及CARB發布的加州ZEV法案要求而擴大的技術范圍，其所付出的總體成本在2012年的預算內。在近年來美國整體經濟下滑的背景下，汽車銷量仍取得了六年連續上漲，可見ZEV法案對汽車行業的額外要求可能正面影響了消費者和市場。

3.1.2 經驗

美國加州率先提出利用ZEV積分交易的方式來助力新能源汽車企業發展。在加州ZEV法案中明確了保障該法案執行的相關法律。同時管理部門每年根據市場反饋，對法案進行評估，并改進該法案的相關條款，例如開展與其他州的積分互認，擴大參與積分交易的車企規模，減少允許貢獻積分的車型，修改不同技術的積分值等，循序漸進地引導傳統燃油車企進行轉型。加州在推行ZEV法案的同時還推出了多項配套措施，例如給購買電動汽車的消費者提供汽車折價退款、稅款抵免及建設新能源汽車快速道路等。

ZEV法案對傳統汽車巨頭轉型有一定的促進作用。以美國本土的通用汽車為例，根據其2016年可持續報告，通過應用輕量化技術和提高發動機效率，在全美減少了228ktCO2排放，2016年在全美銷售新能源汽車達3.4萬輛。

加州ZEV法案對加州的新能源汽車產業扶持作用明顯。特斯拉電動汽車在2012交易年度（2012年10月1日至2013年9月30日）以轉讓積分的方式獲得了汽車銷售以外的資金，從而扭虧為盈進入新的局面。2013財年毛利率達到了22.7%，高于底特律三大汽車制造商2010-2013財年的最好水平19.8%[4]。自2012交易年度起，特斯拉的轉讓量都超過當年交易量的一半（詳見圖1）。由此可見，通過積分交易的方式新能源車企有利可圖。

圖2 加州新能源汽車占比

圖3 新能源汽車月度銷量

3.1.3 教訓

由于ZEV積分可以通過交易達標且允許結轉，因此，即使僅生產傳統燃油汽車的車企在幾年內沒有生產新能源汽車計劃，仍然可以通過購買和囤積ZEV積分的方式達到要求。這就造成法案在履約率層面已經順利執行，但加州的新能源汽車保有量比例未顯著提高。另外，該法案的積分計算比較復雜，而且申請過程過于繁瑣，從而造成了該法案的實施效果滯后。

3.2 從加州ZEV法案中得到的啟示

2001年以來，國內出臺了多項政策有效推動了新能源汽車產業的發展，同時也積累了財稅負擔。根據第一電動網站對全國乘用車市場聯席會的數據統計[5]，從2013年12月到2017年6月新能源汽車月度銷量波動變化明顯，圖3中標識出了每年底純電動汽車銷量，明顯高于當年其他月份，第二年初銷量回落。結合新能源汽車財稅補貼政策分析，市場對下一年補貼退坡的預期造成年底提前消費了第二年初的購買需求，因而年初純電動汽車的銷量為全年低谷。由此可見，補貼政策刺激了新能源汽車銷售，但同時培養了消費市場的依賴性。

為了給新能源汽車產業注入市場化的活力，避免財稅補貼退坡帶來市場波動，我國借鑒了加州ZEV法案，推出雙積分管理辦法。通過分析加州ZEV法案多年的執行情況，本文為管理機構提出以下三點建議。

3.2.1 設計層面

建議國內汽車行業的管理機構，重視研究美國加州ZEV法案執行多年的市場運行數據和市場反饋，積極借鑒加州ZEV法案的經驗，推出與雙積分管理辦法配套的實施細則。設計簡單易操作的雙積分計算平臺和申報流程，減少企業負擔。如果未來需要對雙積分管理辦法的相關條款進行調整，則應保持原則上的一致性與可操作性，保持政策的公信力。

3.2.2 監管層面

明確保障雙積分管理辦法執行法律基礎，提高不履約企業的罰則與違法成本，避免市場上積極履約企業被不作為企業干擾，缺少流動性，導致劣幣驅逐良幣的情況發生。建議給出新能源汽車積分的價格指導，減少企業間交易談判的時間成本與溝通成本。

另一方面，為了避免類似“騙補”現象，雙積分的確認過程應更加科學。建議規范基礎數據的收集、處理和分析，保證交易積分的準確性與交易的公平性。目前，雙積分的數據基礎比較薄弱，需要建立最基本的數據報送制度和軟硬件體系。建議有關部分培養有能力的核查主體，建立嚴格的數據質量管理程序和標準，真實準確的數據是雙積分交易管理辦法的生命線。

3.2.3 輿論層面

加強對傳統車企的政策宣貫，幫助車企建立雙積分考核制度，引導車企及早制定新能源汽車產業規劃。在社會及消費者心理建設方面，利用媒體與宣教，增進新能源汽車購買的輿論導向，引導消費者選擇綠色、節能車型，形成健康的產銷鏈，讓市場推動雙積分管理辦法持續實施。

4 新能源汽車產業發展可能的推動與障礙

近年來，我國原油對外依存度逐步上升，而傳統燃油汽車的產銷量年年突破新高。根據中國汽車工業協會的數據，我國乘用車銷量從2014年不足兩千萬輛到2016年兩千四百萬輛，增長超過了24%，而2016年新能源汽車銷量僅50萬輛，僅約占傳統燃油乘用車的2%。同時，傳統燃油汽車保有量的快速增長也增加了移動排放源，帶來日益嚴重的環境污染。因此發展新能源汽車產業將是有效的解決方式之一。

隨著我國雙積分管理辦法的正式稿落地，社會各界期待看到其具體實施效果。建議雙積分管理辦法在實施過程中注重政策的延續性，防止市場對政策不確定的猜測導致非預期的市場波動。具體操作方面，可以在補充細則中規定一段時期內的比例要求或遞增規律，并聯合有關執法部門共同推進雙積分管理辦法的實施。這樣操作既便于企業制定生產規劃，又能保持新能源汽車產業的健康發展。

同時，我們應該清醒地注意到，美國加州ZEV法案盡管有多重配套的法規推動，有市場化的積分交易機制，而法案實施多年后加州新能源汽車數量仍滯后于其規劃的產業發展目標。綜觀世界汽車產業的發展，傳統汽車產業對汽柴油的依賴給原油輸出國或地區帶來了巨大的經濟收益，一旦傳統資源依賴被新能源打破，勢必引起油氣資源國與傳統能源利益集團的恐慌，從而對新能源汽車產業的發展采取各種打壓手段。因此可以預見，雙積分管理辦法作為推動我國新能源汽車發展的政策之一，在后續的實施過程中也不可避免地受到國際新舊能源博弈的影響。