以縣為本，兩千多年都沒變

季志敏

“郡縣治，天下安”，這是中國的古訓。縣，是兩千多年間中國社會最基層的治理單位，甚至連名字也一直沒有變動過。

春秋時期楚國最早設(shè)縣

繁體的“縣”字由“縣”和“系”兩個偏旁組成。擁有“系”和“懸掛”的意思，其引申的含義便是“直隸”，這就意味著“縣”就是國君直接派官管理的行政區(qū)。

了解一點歷史的人都知道，從大禹的兒子夏啟建立統(tǒng)一國家起，夏、商、周三個王朝一直推行分封制的社會治理模式。所謂分封制，就是天子把天下的土地與人口永遠授給自己的血緣子弟與功臣戰(zhàn)將，讓他們成為享有高度自治權(quán)力的地方諸侯。分封制的缺點是，時間一長，這些封國之間的血緣親情、戰(zhàn)友之誼越來越疏遠，難免會因利益引起各種紛爭。但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展進步，國君對地方的直接管理也越來越變得可能。縣，就是國君直接管理地方的產(chǎn)物。

根據(jù)《左傳》記載，楚國是第一個建縣的諸侯國。公元前690年強大的楚文王打敗申國和息國后，不再把新占領(lǐng)區(qū)分配給諸侯，而通過建縣直隸，實行國君直接委官統(tǒng)治的新制度。

值得一提的是，申縣自戰(zhàn)國中期后即已更改縣名而不復存在，很多歷史學家在史籍中曾反復尋找仍難見其蹤影。而息縣自建縣后，天下改朝換代不知多少回，但其縣名與縣府的治所幾乎沒有變化，堪稱“中國第一縣”。

春秋戰(zhàn)國時期，“縣”作為新的社會組織和新的行政管理體系，開始在各地區(qū)迅速成長起來。

緊隨楚國的就是秦國。

關(guān)于秦統(tǒng)一六國的原因，有人指出，秦國有著當時最管用的制度——郡縣制。正因為有了郡縣制，才使得秦國成為統(tǒng)一的專制帝國的締造者。

在著名的商鞅變法中，秦國在全國范圍內(nèi)普遍推行郡縣制。由于縣政制度巨大的基礎(chǔ)性作用，使得中央王室一系列的方針、路線、政策都能夠得到有效的貫徹落實，從而形成巨大的行政動員能力，將全國的人力、物力、財力最大限度地集中起來，去支撐大規(guī)模的對外戰(zhàn)爭和興辦那些小國過去連想都不敢想的重大建設(shè)工程。

秦統(tǒng)一后，秦始皇聽取廷尉李斯的建議，宣布在全國范圍正式廢除國野制，實行郡縣兩級地方行政制度。他把全國分為36郡，以后又增至40余郡。郡下轄若干縣，縣下設(shè)鄉(xiāng)、亭、里。皇帝的政令，可通過中央的三公九卿，直達于地方的郡、縣、鄉(xiāng)、亭、里，從行政結(jié)構(gòu)上解決了大帝國行政渠道暢通無阻的問題。

很長時期每縣只有數(shù)萬人口

郡縣制出現(xiàn)以來，分封制并沒有就此消失，而是時隱時現(xiàn)。然而事實證明郡縣制優(yōu)點更多，最終成為了行政管理制度的主流。

中國兩千多年的歷朝歷代，行政管理層級曾經(jīng)經(jīng)過很多變化，有過兩級制，也有過三級制，還有過四級制，縣之上的行政管理單位有過郡、州、道、路、府等變化，然而作為最基層的行政管理單位，縣制一直高度穩(wěn)定，甚至連名稱也不曾變化。

秦制規(guī)定“縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠”。漢代之縣的規(guī)模一般只分兩級：萬戶以上為大縣，其長官稱令；萬戶以下為小縣，其長官稱長。銀雀山漢墓出土的竹簡《庫法》中對此有明確的記載：“（大縣）百里，（中）縣七十里，小縣五十里。大縣二萬家，中縣萬五千家，小縣萬（家）。”

秦代有縣約1000個，人口約為2000萬，平均每個縣僅為2萬人。據(jù)《漢書》記載，西漢最繁榮時期的戶數(shù)為1200多萬，人口數(shù)為5700多萬，這個人口規(guī)模是中國古代社會前半期的頂峰，一直到宋代仁宗嘉祐八年（1063年）才被超過。但就算是此時，若除以1587個縣，每縣人口也僅為36000余人，與竹簡《庫法》中記載的漢代情況差不多。

唐開元二十八年（740年）為840多萬戶，4800多萬人，除以1806個縣，每縣平均人口尚不及3萬人。到了宋徽宗大觀四年（1110年），全國戶數(shù)達到2000多萬戶，人口總數(shù)終于過億，約為1.25億人，若除以1234個縣，每縣平均約為10萬多人。到了明崇禎十三年（1640年）的時候，全國約有1.4億人口，除以1385個縣，縣均人口仍然約為10萬多人。迄至清代光緒二十七年（1901年），全國人口已經(jīng)高達4.5億。當時，全國縣域為1325個，縣均人口高達34萬人之多。

縣官被稱“父母官”

縣官的稱呼，各朝各代有所不同，有縣令、縣長、知縣、縣尹等，但縣官的職責是基本相同的。

自秦至清，只要是統(tǒng)一的王朝，縣官都由吏部銓選，皇帝直接任命，因此，人們常將縣官稱為朝廷命官。

在中國官僚體系中根據(jù)職官與百姓關(guān)系的不同，可分為管民的官與管官的官。縣官處于國家政權(quán)的基層，負責轄區(qū)內(nèi)行政、財稅、司法、教育的領(lǐng)導工作，包攬諸如賦稅征解、案件審理、賑災恤民、興修水利、發(fā)展農(nóng)業(yè)、教化百姓等具體事務(wù)的處理，與百姓日常生活息息相關(guān)，是典型的管民官，所以常被人稱為“父母官”。

一般來說，縣官的職責包含以下一些方面：

●教化。教化百姓是縣官的首要責任。縣官負有貫徹執(zhí)行皇帝詔令，以儒家思想教化百姓的職責。明清時期，全國每個縣都有專講鄉(xiāng)規(guī)民約的場所，稱為“約所”。作為一縣之長，負有樹立本地各種各樣典型，以供百姓學習的重任。如忠臣烈士經(jīng)朝廷批準可立祠，孝子賢孫也可掛匾等。

●司法。中國自古以來將司法、行政合為一體，縣官既是一縣的行政長官，也是司法長官，負責本轄區(qū)內(nèi)的治安和刑獄案件管理。民有冤屈，先赴縣衙門告狀。縣官要親自受理案件，對命案、盜案等刑事案件，縣官必須親自勘驗現(xiàn)場、檢驗尸傷、偵查、緝捕、查贓，實行強制措施，還要進行初審，定罪量刑，逐級上報作為定案依據(jù)。清代的法定刑罰，按輕重劃分依次是笞、杖、徒、流、死五刑。它們分別由不同級別的衙門來行使。縣的司法權(quán)限最小，只限判笞、杖兩個輕刑。其他刑罰都要經(jīng)縣衙門初審后交上級單位審定。

●征稅。中國古代是農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)業(yè)幾乎是唯一的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，國家財政收入、官吏的俸祿和軍隊所需的一切大多通過縣官之手，取之于民。因此征收賦稅是縣官的重要職責，也是考評縣官政績的重要指標之一。

●勸農(nóng)。為表示勸農(nóng)，歷代規(guī)定把立春日作為勸農(nóng)日，縣官于立春前一日迎春牛于大堂前，次日于大堂前舉行迎春動員，以紅綠彩鞭打春牛，稱之為“打春”。

●賑災。明清時期的救災程序有報災、勘災、審戶、發(fā)賑等。救災措施有蠲免、賑濟、調(diào)粟、借貸、除害、撫恤等。這一切措施都由知縣實施。

●興學。為了滿足培養(yǎng)人才的需求，古代縣官還擔負著興辦縣學和主持科舉前最初考試——縣試的職能。

由于朝廷的一切治民政務(wù)都要靠縣來組織實施，因此，古人曾以“萬事胚胎皆在州縣”來形容縣官作為實際處理政務(wù)的重要性。

漢武帝始創(chuàng)異地任官制度

縣官的選任還有一個十分重要的制度，就是任官回避制度。這一異地任官制度始創(chuàng)于西漢時期。雄才大略的漢武帝劉徹，以其深邃的政治洞察力，敏銳地意識到了異地為官對維護中央集權(quán)，對防止裙帶關(guān)系滋生、抑制盤根錯節(jié)的地方勢力的重要意義。到了東漢桓帝時期，中國第一個關(guān)于任官回避的成文法規(guī)“三互法”正式出臺。到了宋代，回避制度進一步被細化為籍貫回避、親屬回避、職務(wù)回避以及科舉回避四大類。

明清兩代回避制度更加嚴格。明朝規(guī)定“南人官北，北人官南”，只要想做官，就只能穿越半個中國。清朝法律略有放寬，只規(guī)定不得本省為官。一旦為官，便要拿著身份證明，到五百里之外的地方上任，稱為“避籍”。這種避籍的好處在于使官吏孑然一身，在轄地舉目無親，避免過多的社會關(guān)系編織出徇私舞弊的人情網(wǎng)。但難免也有弊端，這一制度使官員遠赴他鄉(xiāng)，很難事先了解任職地的風俗習慣，甚至會出現(xiàn)語言不通的障礙，不利于體察民情與治理工作。

從唐代開始，考中進士者要任官，先要通過由吏部組織的釋褐試。因為中國宋以前沒有棉花，只有絲綢和麻布，一般百姓只能穿褐色的麻布衣，唯有官員才有穿絲綢服裝的特權(quán)，所以釋褐試是決定一個知識分子是進入官場為官、改穿絲綢衣服，還是繼續(xù)當老百姓穿麻布衣的命運抉擇。

始自唐代的脫掉麻布衣的“釋褐試”按“身、言、書、判”四方面要求進行。首先是“身正”，即家庭出身和個人品行符合要求，出身于奴仆、皂隸（舊時衙門里差役）、娼妓等家庭的賤籍之人，不得做官。還要觀察相貌，有無疾患，有無隱瞞歲數(shù)等。其次是“言簡”，要求參試者口齒清楚，表述流利。再次是“書美”，要求參試者書法端正，文辭優(yōu)美，切入準確，說理清楚。然后是“判準”，要求參試看對策論試題反應靈敏，理解深刻，能抓住本質(zhì)，準確判斷，迅捷決策。明代共有1170余個知縣，幾乎都在赴任前接受過朱元璋的親自接見和告誡。上任后凡清廉正直的，朝廷還要派專人前往慰勞，增加俸祿或額外給一筆獎金。任期滿后考核優(yōu)異者，就可以調(diào)到京里任六部主事一類的官職。

當然，以上我們說的縣制，還都是古代封建社會的舊縣制。清滅亡后，縣官不再是皇帝委任。新中國成立后，各級政府都是人民政府，已和舊時代不可同日而語。然而，縣作為最基層的社會治理單位，卻延續(xù)兩千多年，成為中國社會的一個鮮明特色。

（摘自《北京日報》）