江蘇省農村最低生活保障標準研究

李敏藝

摘要：通過對江蘇省農村低保實施現狀包括農村低保情況、城鄉低保現狀對比、地區之間的對比，發現江蘇省農村低保制度實施存在不合理現象，并采用擴展線性支出系統模型法對江蘇省低保標準進行測算，得出農村最低生活保障標準在不斷提高，但現行標準與測算標準相比較低，且有不斷擴大的趨勢。提出優化低保標準動態調整機制，拓寬籌資渠道，建立多層次、全方位救助體系等對策。

關鍵詞：社會救助；農村最低生活保障；社會保障；擴展線性支出模型

中圖分類號：F323.87 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2018）08-0117-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.08.029

Research on Rural Minimum Living Standard in Jiangsu Province

——Based on Extended Linear Expenditure System

LI Min-yi

（School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 210098，China）

Abstract： Based on the comparison of the present situation of rural subsistence allowances in Jiangsu province，including the situation of rural subsistence allowances，the comparison of urban and rural subsistence allowances and the comparison between regions，it is found that there is unreasonable phenomenon in Jiangsu rural subsistence allowances，and the extended linear expenditure system model method The standard of minimum living guarantee in rural areas is increasing，but the current standard and the standard of measurement are relatively low，and there is a growing trend. Which proposed to optimize the minimum standard dynamic adjustment mechanism，broaden the financing channels，the establishment of multi-level，all-round rescue system and other countermeasures.

Key words： social assistance； rural minimum living guarantee； social security；extended linear expenditure system

最低生活保障制度是一種社會保障制度類型，是指國家對人均收入低于當地最低生活標準的家庭給予一定現金資助，以保證家庭成員最低生活需要的社會保障制度。由于中國城鄉二元體制，最低生活保障制度被分為城市最低生活保障和農村最低生活保障兩部分。其中，農村最低生活保障（以下簡稱“低?！保┲贫仁侵刚畬δ耆司兪杖氲陀诋數剞r村居民最低生活保障標準的農村常住居民家庭實行的基本生活救助制度，是實現農村社會穩定、經濟發展的最后一道防線。

有關低保標準問題已有大量的研究，但就目前情況而言，城市低保標準的研究多于農村，低保標準測算方法諸多，同時低保標準具有很強的地區差異性。蘇南蘇中蘇北經濟社會發展程度不同，農村低保水平存在差距，科學合理的低保標準能夠有效激發低保制度的活力，有利于中國全面建成小康社會。

低保標準的影響因素比較復雜，許多學者基于對低保標準的測算提出了解決思路與政策建議。柳清瑞等[1]根據擴展線性支出模型（ELES）測定的城鎮居民最低生活保障線的理論標準，以及將其與近幾年的低保標準進行比較研究。邊恕等[2]利用馬丁法測算得出食物線、低貧困線、高貧困線等指標，與現實低保標準進行了比較研究。韓旭峰等[3]以馬斯洛需要層次理論為指導，利用擴展線性支出模型測算2010-2014年江蘇省農村低保標準理論值。陳文美等[4]運用泰爾指數及分解方法，測算了我國2005-2014年城市最低生活保障各級財政支出的均等化效應。

綜上所述，許多學者已經意識到城鄉居民之間低保水平的差距、區域之間低保水平的差距，但已有研究主要集中于對城鎮居民最低生活保障的研究。本研究主要圍繞近年來江蘇省農村居民低保標準展開研究，通過數據，借此分析江蘇省最低生活保障現狀，通過擴展線性支出系統模型法（ELESM）測算低保保障水平，與實際水平進行對比，進一步分析低保標準存在的問題，并提出針對性的對策建議。

1 江蘇省農村低保實施現狀

1.1 農村低保現狀

根據《國務院關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》（國發〔2012〕45號）精神，印發《江蘇省居民最低生活保障工作規程》，其中規定最低生活保障標準實行動態調整機制。城市居民最低生活保障標準以省轄市為單位，農村居民最低生活保障標準以縣（市、區）為單位，分別按照不低于當地上年度城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入20%的比例確定。最低生活保障標準隨當地城鄉居民收入的提高相應增長，原則上城市不低于上年度城鎮居民人均可支配收入增長幅度，農村不低于上年度農民人均純收入增長幅度，具體標準由各地根據當地實際情況確定。

目前，江蘇省農村低保人數呈現一個穩步遞減的趨勢，從2012年第一季度江蘇省農村低保保障人數1 407 129人到2016年第四季度1 091 822人，總體呈現負增長，被保人口規模變化不大。農村低保資金的累計支出逐年增加，2016年的低保資金累計支出達到868 398.7萬元，是2012年的1.19倍。江蘇省農村低保標準由2012年的每人每月308元增長到2016年的548元。自2012-2016年江蘇省農村低保具體情況見表1。江蘇省農村低保制度取得了長足進步，但能否切實保障農村貧困人口的基本生活，還有待進一步驗證。

1.2 與城鄉低?，F狀對比

在典型的城鄉二元結構下，中國最低生活保障制度分城鄉而治。相比城市居民，雖然農村居民擁有土地作為重要保障，但江蘇省農村受社會發展以及自然條件的影響，土地生活保障功能的發揮深受限制。

從表2可以看到，江蘇省城鄉低保水平之間存在一定的差距，從保障人數上來說，農村低保人數遠高于城市，為城市低保人數的4.38倍；但是城市低保人均支出水平高于農村，為農村低保人均支出水平的1.50倍。由于省級層面月度數據較難獲取，下面以南京市的城鄉低保情況，進行更加深入地分析。

由圖1可知，與江蘇省情況一致，南京市農村低保人數遠高于城市低保人數，其農村低保人數占農業人后的比列也遠高于城鎮低保人數占非農人口比列。由圖2可知，南京市已經統一城鄉低保保障標準，但城鄉人均補差金額還是存在差距。在較低的人均補差金額下，南京市農村低保金累計支出略高于城市，這主要是由于農村低保覆蓋率遠高于城市，更從另一個角度說明了農村貧困問題的嚴峻性。與此同時，隨著城鄉差距的拉大，農民對生活保障制度的需求日益迫切。

1.3 地區間農村低?，F狀對比

江蘇省劃分為三大區域，區域之間經濟發展水平不一，農村低保之間存在著差異。蘇南地區選擇南京市為代表，蘇中地區選擇南通市為代表，蘇北地區選擇連云港市為代表。

由圖3可知，從農村低保人數看，除2012年南通市略高于連云港市，隨后幾年連云港市農村低保人數高于南通市，同時均高于南京市。從農村低保人數占比情況上看，連云港市遠遠高于南京市和南通市，為6%左右，南通市在2013年后降低到南京市后面。

由圖4可知，2012年以后南京市、南通市、連云港市農村低保人均支出水平均在不斷調高，其中南京市低保人均支出水平遠高于南通市和連云港市。從平均低保標準來看，江蘇省內蘇南地區>蘇中地區>蘇北地區，2016年第四季度南京市農村低保平均支出每人每月524.0元，南通市每人每月319.5元，連云港市每人每月僅有217.7元，平均支出處于較低水平，農村低保標準和支出水平深受社會經濟發展水平的影響。在相對較低的低保標準下，連云港市低保覆蓋率普遍較高。由此，江蘇省農村低保制度實施存在覆蓋范圍廣而保障水平低的不合理現象。

2 低保標準測算方法

2.1 農村居民最低生活保障標準測算方法選擇

低保標準測算有較多的方法，如國際貧困標準法、市場菜籃法、恩格爾系數法、收入比例法等。這些方法均具有一定的合理性和可操作性，但在實踐中應用又都存在一些問題。國家貧困標準法要求測算地區社會收入分布均勻、貧富差距較小，但并不符合中國的實際。市場菜籃法在確定具體哪些是生活必需品時，難于達成統一的意見或得到統一意見的成本比較大，較難實現。恩格爾系數法僅考慮了食品需求，忽略了生活中的其他消費支出，不能夠全面反映出實際應有的保障水平。收入比例法則是考慮一個國家或地區的社會收入分布情況，得出的范圍較大，可能會超出政府的財政支付能力，并且僅收入角度，忽略消費需求，結論不夠準確。比較上述幾種最低生活保障的測算方法優缺點，因此本研究中引入擴展線性支出系統模型法。

2.2 擴展線性支出系統模型法（ELESM）

擴展線性支出系統是英國經濟學家Liuch于1973年在英國計量經濟學家R.Stone用效用函數得的線性支出系統（LES）基礎上推導出的一種需求函數模型，它用邊際消費傾向代替LES模型中的邊際預算份額，用收入代替商品的消費總額，提高模型可行性，同時擴展性線性支出系統模型法數據容易搜集，計算簡便，成本較低，從而被廣泛地運用在消費行為分析上。擴展線性支出系統模型法將消費者對商品或服務的消費需求擬合成一個關于收入與商品價格的函數，需求量通過支出反映，它將人的消費需求分為基本需求和超過基本需求之外的需求兩部分，并假定基本需求與收入水平無關，居民在基本需求得到滿足之后才將剩余收入按照某種邊際消費傾向安排各種非基本消費支出，該方法同時考慮絕對貧困和相對貧困，既考慮了低保對象的生存需求又滿足了他們的其他需求。雖然對于同一商品每個人的需求不同，但為了保障最起碼的生活，他們的基本需求大體上又是相對一致的，因此可將擴展線性支出系統計算出的滿足消費者基本消費需求所需的貨幣量作為貧困線，即最低生活保障線。其函數表達式為：

piqi=piri+？茁i（I-∑■■piri） （1）

式中，piqi表示對第i種商品的人均消費支出總額；piri表示對第i種商品的人均基本需求支出額；∑■■piqi表示人均基本需求支出總額；pi表示第i種商品的價格；qi表示第i種商品的人均需求量；I表示人均可支配收入；？茁i表示第i種商品的邊際消費傾向。？茁i，ri為待估計參數，且滿足0<？茁i<1，∑■■？茁i<1，ri≥0，qi≥ri；

該模型表明，在一定收入和價格水平下消費者首先滿足其對某種商品和勞務的基本需求piri，在余下的收入I-∑■■piqi中，按照？茁i的比例在消費第i種商品和儲蓄之間進行了分配，消費者的邊際儲蓄傾向為I-∑■■piqi，且有0<？茁i<1，∑■■？茁i≤1

對式（1）進行處理，得出：

piqi=（piri-？茁i∑■■piqi）+？茁iI （2）

在進行截面數據分析時，式（2）中的piri和∑■■piri都是不變的常數，從而可以令：

？琢i=piri-？茁i∑■■piri （3）

令Ci=piqi表示居民對第種商品的實際消費額。則式（2）可以得到：

Ci=？琢i+？茁iI+μi （4）

其中？琢i，？茁i為待估參數，可以通過最小二乘法估計得到，μi為隨機擾動項。根據式（3），對該式兩邊求和，得到：

∑■■？琢i=∑■■piri-∑■■？茁i∑■■piri

∑■■？琢j=（1-∑■■？茁j）∑■■pjrj

∑■■pjrj=∑■■？琢i/（1-∑■■？茁j） （5）

將式（5）代入式（3），可得：

piri=？琢j+？茁j∑■■？琢i/（1-∑■■？茁j） （6）

3 江蘇省農村低保標準測算分析

3.1 數據來源

在《江蘇統計年鑒》中，農村居民分組的消費支出數據被劃分為5類進行統計。即由收入從低到高的順序，按收入20%化為五個級別：低收入組、中低收入組、中等收入組、中高收入組及高收入組進行統計。與消費支出分組相對應，收入分組數據也可以從江蘇省統計年鑒中查詢。

3.2 測算及檢驗

根據《江蘇統計年鑒》中農村居民人均可支配收入和生活消費支出數據，基于擴展線性支出模型的式（4），做最小二乘估計，測算2015年江蘇省的農村低保標準。

2010～2015年五項消費支出？琢i在基本上顯著性水平5%下都很顯著，有個別年份的個別支出選項無法通過顯著性水平檢驗，在計算時給予剔除；擬合函數的截距項？茁i在顯著性水平1%下都很顯著，這可能是由于樣本點數量不夠多，同時也有可能由于大多數農村人口有自己的住房，所以對住房的消費支出較低。模型在1%水平下基本上也都通過了F檢驗，全部可以通過5%檢驗。

3.3 測算結果與分析

1）農村最低生活保障標準在不斷提高。近年來，無論是測算還是實際數據江蘇省農村最低生活保障標準一直在不斷提升。根據2004年江蘇省民政廳、江蘇省財政廳《關于建立和完善農村居民最低生活保障制度的實施意見》，指出江蘇省各地的農村最低生活年保障標準，原則上蘇北地區不低于720元，蘇南地區不低于1 200元，蘇中地區由各地根據實際情況確定。根據2004年規定給出的每人每月60～100元這個最低標準線，此后每年均進行低保水平調整。

2）現行標準較測算標準偏低?，F行的保障標準是民政部對農村低收入群體進行調查基礎上制定的，無法避免其側重于收入的考慮，并未結合農村居民的消費支出情況，而之后的保障標準都是這個標準基礎上的小幅度提高。擴展線性支出方法對農村低保標準進行測算，考慮收入和消費水平，用消費水平來度量貧困，消費能夠更好地反映人們滿足其基本需要的能力。因此，測算結果與現行標準存在差異是合理的。江蘇省低保制度實施過程中規定各地在保證高于全省制定的低保標準前提下，可以考慮當地的經濟發展狀況與政府的財政承受能力制定不同的標準，但是有限于并沒有公布統一的低保標準測算方法。這就導致一些地方制定保障標準時“人為定線”，依據全省2004年公布的最低生活保障標準，從而導致現行的低保標準低于各地的測算標準。

3）現行標準與測算標準差距不斷擴大。由圖5可知，2010年江蘇省低保標準于測算標準之間有微小的差距，到2011年基本持平，而后不斷拉大這種差距，至2015年江蘇省實際低保標準僅為ELES測算標準的57.76%，達到差距最大水平。

4 結論與建議

4.1 優化低保標準動態調整機制，保障合理水平

最低生活保障標準不應該僅做為一個單獨的經濟指標，應該隨著經濟發展水平、居民人均收入和消費水平等因素動態調整。最低生活保障標準不應該只是地方政府統一制定保障標準，而是在不斷發展完善和不斷調整。因此，建立動態的調整機制是非常有必要的。消費水平是衡量民生的重要判斷依據，與貧困群體的生存與發展息息相關。近年來，由于物價上漲過快，給低保標準造成一定的沖擊，因此充分考慮到經濟發展過程中的諸多影響因素，根據當地實際情況，建立動態調整機制。

最低生活保障的標準制定，一方面不能太低，要能保障貧困群體的最低生活，能保障貧困群體的生存權益不被影響，達到了低保標準的要求。另一方面，又要求最低生活保障的標準不能制定的過高，避免社會保障過度導致的“養懶漢”問題。過高的保障標準會使得一種本是為了實現公正的體制，反而造就一種新的不公平。優化低保保障動態調整機制的目的就在于保障合理水平，既不能過低，又不能太高。

4.2 積極拓寬籌資渠道，設立低保保障基金

目前，中國農村低保制度資金對財政專業性支付的依賴性較大，尚未建立起多元化籌資渠道，低保資金給付壓力大，單一的籌資模式不利于低保救助的長久發展。因此，為發揮農村最低生活保障制度的最大化效用，必須對現行的籌資模式進行調整，拓寬渠道。第一，完善各級政府的財政分擔機制，這是低保資金的切實保障基礎。第二，要促進地方社會經濟發展，一方面增加地方政府低保支出的財政能力；另一方面，刺激勞動力需求，創造就業機會，增加自我保障能力。第三，引導和促進慈善事業發展。多途徑拓展低保資金來源，保障低保處于合理水平，保障農村低保資金來源的穩定性和長久性，從而為建立農村低保制度提供必要的資金支持。

在籌資的基礎上，同時配套構建低?；?，并以法律形式規范，使基金在政策法規和資金保障雙重支持下，建立起固定來源和穩定增長的機制。另外，低?；鸾⒑?，可委托專業的投資公司管理，以實現保值增值，從而形成農村低保資金良性循環。

4.3 多層次、全方位的救助體系

目前，中國農村貧困人口的致貧原因由資源型貧困向能力型貧困轉變；性質也由生存型貧困向發展型貧困的方向轉變[5]?，F在的貧困已經和傳統意義上的貧困有很大的差別，不再僅僅是經濟上的貧困。以最低生活保障制度為代表的社會救助，也不應該只是局限于經濟救助，應當借鑒其他國家和地區的經驗。以香港的綜援計劃為例，在目標定位的方法上，采取了“財產定位+類別定位+需求定位”。綜援金包括3個部分：標準金、補助金和特別津貼。標準金主要用于滿足基本生活所需，不同類別的受助人均可享受。補助金主要面向高齡、傷殘人士和單親家庭，分為長期個案補助金、單親補助金和社區生活補助金。特別津貼主要用于應付個人和家庭的特別需要[6]。

因此，是否應該把目前最低生活保障制度承載的過多功能釋放出來，按照困難程度的不同以提供差異化的保障水平，給予貧困程度不同的家庭不同的保障。同時，提供多元化的保障方式，而不是局限于經濟保障，比如過說給困難失業的家庭提供就業技能培訓。一方面給中國農村居民中貧困家庭提供合理水平的社會救助；另一方面，幫助低保家庭擺脫困境，通過這些辦法和措施，盡可能地使低保對象的自保能力提高。

參考文獻：

[1] 柳清瑞，翁錢威.城鎮低保線：實際給付與理論標準的差距與對策[J].人口與經濟，2011（4）：77-84.

[2] 邊 恕，孫雅娜，郝 悅.城市居民低保標準確定及指數化調整機制設計——以遼寧省為例[J].人口與經濟，2015（1）：108-115.

[3] 韓旭峰，豆紅玉.江蘇省農村最低生活保障標準測算與分析——基于擴展線性支出模型[J].西北人口，2017，38（1）：113-119.

[4] 陳文美，李春根.城市最低生活保障各級財政支出均等化效應研究——基于泰爾指數分解檢驗[J].社會保障研究，2017（1）：40-48.

[5] 景躍軍，孫昱淇，李 元.我國農村發展型最低生活保障制度指標體系的構建[J].人口學刊，2013，35（3）：81-88.

[6] 林閩鋼.城市貧困救助的目標定位問題——以中國城市居民最低生活保障制度為例[J].東岳論叢，2011，32（5）：13-19.