新形勢下航天領域軍民融合發展途徑的思考

◎中國空間技術研究院◎張博◎宋旸◎劉浩淼

當前，我國航天領域軍民融合程度還不夠深入，民營企業參與軍工任務阻力較大，軍工任務仍然相對封閉，對民用產業發展的牽引、拉動、輻射作用還不夠強。如何充分發揮國家主導和市場機制兩大作用，抓住民參軍、軍轉民兩大關鍵，進一步推動軍、民資源共享、良性互動，是航天領域軍民深度融合發展過程中需要思考和研究的歷史性課題。

中國航天科技集團有限公司的軍民兩用技術和產品展示

前言

十九大報告中，習近平總書記三次提及軍民融合發展戰略。軍民融合是從國家安全和發展戰略全局出發作出的重大決策，是我國長期探索經濟建設和國防建設統籌發展規律的重大成果，為全面提升國防實力和綜合國力，實現富國和強軍協調發展指明了方向和路徑。航天產業作為引領經濟和社會發展的重要力量之一，已經成為世界各國搶占新一輪國防安全、經濟和科技發展制高點的戰略性產業。航天產業自身也具有典型的軍民融合特性，縱觀各國航天發展史，走軍民融合的發展道路是一種必然趨勢。當前，我國航天產業軍民融合發展面臨難得的機遇，經濟發展強勁向好的趨勢以及市場對航天需求的不斷拓展為航天產業軍民融合發展提供了巨大空間。

一、美歐航天領域軍民融合發展概況

美歐等航天強國在長期發展過程中不斷摸索，逐漸找到了符合自身國情的航天軍民融合道路，各國在軍、民、商用航天領域發展各有側重，基本形成共同發展、互為促進的局面。軍用航天重在確保國家安全，民用航天重在滿足政府公益性服務需求，商業航天則強調可產生商業利益。

（一）美國航天領域軍民融合的發展

美國在軍民融合方面起步較早，20世紀90年代，美國率先在航空、核能等領域采用軍民融合的方式來加強建設、提升效率，取得了良好的效果。隨著美國航天需求和航天實力的發展變化，軍民融合不斷深入和創新，形成了獨特的發展模式。軍民融合發展一方面緩解了美國國防經濟投入壓力，另一方面也促進了航天技術的進步和國民經濟的發展。近年在國防預算大幅削減、空間安全環境變化以及空間體系結構醞釀變革的背景下，美國政府更加強調軍民商深度融合，明確提出“最大限度采購和利用商業航天滿足政府、軍方需求”。2014年7月，美國軍方推出“搭載載荷解決方案”，與14家航天公司簽訂“無限期不定量供貨”合同。該方案即在商業航天器上搭載軍方有效載荷，這是一種將軍用任務融合到商業衛星任務中的創新模式；2015年5月，美國軍方向私營商業航天公司太空探索技術公司（SpaceX）頒發了認證，允許其進入美國軍用發射市場，發射軍事衛星以及執行和國防安全相關的太空任務。美國軍方在軍用衛星發射領域的放開，使其在節省經費和促進技術進步方面獲益。

在航天領域推進軍民融合方面，美國政府開展頂層設計，出臺了一系列政策法規，為軍民融合發展提供了政策依據；為使軍民兩方能夠順利的實現技術轉移，成立了專門的機構負責相關事宜，加快轉化速度、提高成果轉化效率、推動科技進步；同時加大力度對私營商業航天公司進行多方面的扶持，以期強化軍、民特別是軍、商之間合作的效果。

（二）歐洲航天領域軍民融合的發展

歐洲航天產業起步較晚，很多領域是“先商后軍”，盡管軍事航天在整體航天建設中占比較低，但商業航天蓬勃發展，且商業力量在軍事航天能力建設中的參與程度很高。在通信、遙感衛星及運載火箭等優勢領域，歐洲國家在技術水平、市場份額等方面具有強勁的國際競爭力，這為軍民融合發展奠定了良好的基礎。在面臨國防資源高占用與社會資源相對短缺矛盾時，歐洲各國首先從戰略層面加強對軍民融合的規劃設計，確保了軍民融合始終處于良性發展的軌道；充分利用民用領域的成果和資源為國防建設服務，扶持和鼓勵民營企業參與裝備科研生產，提高了資源利用效率；在推動軍民融合過程中，十分重視軍民兩用技術的發展及軍民技術的相互轉化；在國防采辦過程中，大力倡導軍民通用標準和規范；同時十分重視軍民之間的合作和協調機制，積極推進歐洲國家間國防科技合作。

歐洲各國在航天領域推進軍民融合方面，一是通過制定相關政策法規，淡化軍民技術之間的界限，指導軍民融合發展。二是優化軍民兩部門間的資源配置，提高整體資源利用率，確保武器裝備和民用產品的共同發展；三是加強國際合作，充分利用別國資源與技術，彌補本國資源不足的同時，提高軍工競爭力。

二、我國航天領域軍民融合存在的問題

中國航天經過30余年的探索和發展，逐漸走出了一條具有中國特色的軍民融合發展道路，在滿足國防建設需求的同時，與高鐵、核電等產業一并，作為國家名片提高了國際影響力，拉動了社會經濟發展。但航天領域軍民融合程度還不夠深入，民營企業參與軍工任務阻力較大，軍工任務仍然相對封閉，對民用產業發展的牽引、拉動、輻射作用還不夠。在“民參軍”和“軍轉民”方面還存在一些問題。

在“民參軍”方面存在的突出問題，一是軍方需求信息渠道不暢通。缺乏開放的信息交流平臺，軍方“需求”和企業“能力”沒有充分對接。盡管全軍武器裝備采購信息網于2015年1月4日正式上線運行，實現了裝備采購需求信息發布的公開透明，但由于保密等原因發布信息的類型、內容、要求等仍不夠全面。對于大多數并不具備直接承擔軍方研制任務能力，而是給傳統軍工企業提供技術補充或協作配套的民營企業來說，裝備采購信息網的軍方需求信息仍然高不可攀，“圈子文化”始終難以逾越。二是參與軍品研制、生產的門檻較高。現行體制下需要申辦四個證書：由國家保密局頒發的保密證書、由國防科工局頒發的武器裝備生產許可證、由裝備發展部頒發的承制單位資格合格證和質量體系認證，辦理手續繁瑣，據不完全統計，四個證書全部辦理完成至少需55個月。上述問題導致民營企業與國有航天軍工企業本身不在同一起跑線上，削弱了民營企業參與軍民融合建設的熱情。

在“軍轉民”方面存在的突出問題是航天軍工企業市場機制不健全。目前航天軍工企業的任務大部分還是依靠國家規劃以及北斗、載人、探月、高分、空間基礎設施等專項工程，缺少競爭或是僅有系統內的有限競爭，沒有真正建立符合市場經濟發展規律的體制機制，更難激發企業的創新活力。航天軍工企業在長期科研生產過程中積累的軍工技術，通過轉化產生經濟效益規模還不大，民品開發缺乏深度和廣度，航天軍轉民產品規模小、集中度低、大部分產品沒形成核心競爭力。即使開發出有技術優勢的產品，由于體制機制的束縛，也難以構建符合市場規律的營銷體系，難以迅速解決市場“痛點”。美國等航天強國在“軍轉民”方面產生了很多優秀案例，例如我們熟知的紙尿褲、條形碼、記憶海綿等市場熱銷產品，都是從航天技術轉化而來。我國航天軍工企業在這方面尚有差距，以航天科技集團公司為例，獲得過400余項科技獎、擁有專利4萬余件，但通過專利轉化在民用市場上獲得收益的規模還十分有限。

三、我國航天領域軍民融合發展途徑的思考

通過借鑒美國等航天強國推動軍民融合發展的成功經驗，結合我國軍民融合實踐中遇到的具體問題，在航天領域推進軍民融合發展還需在以下方面進行探索。

（一）國家層面

1、加強頂層設計，自上而下從需求著手開展軍民融合

軍民融合需要以政府為先導，自上而下的開展頂層設計，系統策劃軍民融合發展的總體方向和發展思路，科學統籌軍、民兩方需求，使國防與經濟建設同步發展和推進，形成互為一體、相互促進的格局。一是要將軍民融合發展納入到國家整體改革和發展的總體規劃當中，制定宏觀層面的戰略規劃，從全局高度出發，合理設定發展目標和重點任務，劃分發展階段、做好分工布局，明確政策指引，落實政策措施。二是要站在國家戰略高度從源頭進行設計，打破利益集團的阻力，破解軍民分離的二元結構，充分利用軍、民兩大領域資源，制定切實可行的發展規劃。

2、完善體制機制、明確管理職能

軍民融合涉及國防建設和經濟建設雙重內容，需要設立由中央統一領導的軍民融合組織機構。歐、美等軍民融合發展較好的國家，都設有總統或首相牽頭的專門機構推進軍民融合開展，通過設立專門的軍民融合機構，統籌規劃軍、民一體化建設的各項事務，構建軍民互動融合發展的溝通渠道與合作機制，制定市場準入、退出機制以及激勵機制，管理市場主體行為。盡管國家成立了軍民融合委員會以及下設的軍民融合辦公室，但中央軍委的裝備發展部和工業和信息化部的國防科工局還不能從根本上做到需求融合。還需加強軍民兩方面的需求溝通與銜接，在組織機構上，設立從部委到企業的多級協調機構；在管理職能上，需要明確各職能部門的職責權限，形成相互銜接、職能配套的軍民融合管理體系。

3、健全政策法規體系，保障軍民融合順利開展

北斗衛星導航全球組網星座系統

軍民融合涉及政府、軍方、軍工企業與民營企業等眾多利益相關者，是一個跨行業、跨地區的復雜工程，需要通過制定完善的政策法規體系來規范各參與主體的行為，協調各主體間的利益關系。如進一步規范軍品市場的準入和退出制度，引導具有技術優勢的民營企業進入軍品生產領域；制定資金稅收優惠政策，為民營企業提供融資渠道，適當減免民營企業的軍品生產稅負；修訂和完善軍品生產的標準和規范，提高通用化、標準化程度等。我國的軍民融合工作處于起步階段，需要有計劃、有步驟地出臺保障軍民融合順利開展的政策法規，逐步走向法制化和規范化。最終形成科學完備的軍民融合政策法規體系，為軍民融合發展提供良好的法律環境。

（二）企業層面

1、軍工企業加速推進“軍轉民”

我國航天軍工企業通過數十年的積累和沉淀，儲備了大量的人才和技術，構建了一流的生產設施設備；國家政策支持，給航天軍工企業提供了通暢的信息獲取渠道以及稅收減免等優惠政策。這些都是軍工企業具有的先天優勢，如何發揮優勢深入推動軍民融合，在滿足國防任務需求的同時更好地服務于國民經濟，是航天軍工企業應深入思考的課題。

首先要充分認清航天領域軍民融合發展的重要意義。軍民融合式發展不僅是國家對軍工企業深化體制改革的具體要求，更是挖掘航天優勢技術促進國民經濟發展潛力的有效途徑，也是軍工企業實現自身可持續發展的必然選擇。目前商業航天風起云涌，民營創新型航天企業不斷涌現，并在資本的助力下快速成長。軍工企業在航天領域的壟斷地位逐漸弱化，外部環境倒逼航天軍工企業發揮航天技術的帶動作用，釋放內在潛力，提升產業價值創造能力，開拓航天產業新的業務增長點。只有從思想上認清軍民融合的重要意義，才能發揮各級人員主觀能動性。

其次要建立面向市場的體制機制保障軍民融合順利開展。推進航天軍工企業軍民融合發展，關鍵是要實現商業模式和管理模式的轉變。軍工企業普遍存在管理效率偏低、決策鏈條過長、難以快速響應市場需求等問題，傳統管理體制已越來越難以適應軍民“二元結構、一元管理”的現狀和“保成功、保增長”的雙重要求。只有通過體制創新、機制創新、制度創新，建立符合自身特點的激勵機制，才能促使利益趨同、調動各方積極性，優化資源配置，提高資源利用效率，為軍民融合的不斷推進提供持續保障。

2、民營企業積極探索“民參軍”

參與軍民研制代表企業具有較強的研發能力，能夠擴大企業的知名度和影響力，同時國家給予軍品承制方在稅收、技改等方面的政策優惠，以及政府和軍隊信用度高、付款及時等優勢，民營企業參與軍品研制、生產的熱情毋庸置疑。相比國有軍工企業，民營企業競爭意識強，不存在“等、靠、要”的思想，管理機制靈活，適應市場能力強，在所有制結構、自主研發投入、技術人才引進等方面具有優勢，決策流程相對簡單，執行高效，激勵機制健全，能夠激發員工發揮自身的主觀能動性，具有較強的發展活力和創新能力。隨著市場經濟的不斷完善，我國民營企業已經具備了參與軍民融合市場競爭的實力，并以非公有制經濟獨特的視角和適應能力，在國防建設領域形成了一定優勢。新形勢下，民營企業參與軍民融合發展應從以下方面尋求突破：

一是吃透、用好政策，提升融合水平。盡管目前民營企業參與軍品研制還存在信息渠道不暢通、準入門檻高等障礙，但軍民融合趨勢向好，國家各部委正積極探索破除壁壘的具體方案，積極推動商業航天發展。民營企業需要積極主動作為，吃透現行政策制度規定，跟蹤政策發展情況，及時準確掌握相關信息，切實弄清楚相關要求與運行程序，做政策層面上的明白人、做操作層面上的行家、做落實層面上的能手，通過主動作為贏得更多的支持和機會。

二是利用自身優勢，謀求錯位發展。在與軍工企業競爭及協作過程中，民營企業需要充分發揮自身管理機制靈活、決策程序簡潔、效率高活力強等優勢，先從彌補國有企業的空白領域入手，進入國防建設領域，再謀求更多的任務和更大的市場。不要貪大求全，要堅持明確的發展方向，要發揮特長，在專業領域內做強、做大、做出專業特色，謀求錯位發展。在“民參軍”的實踐過程中結合自身特點，走出一條民營企業的專業化發展道路。

結語

航天產業作為我國重點發展的戰略性新興產業，是軍民融合戰略的重要組成部分。當前，航天領域在技術、管理等方面尚未實現真正融合，在某些方面還存在軍民分割、分離、分立的現象，軍民之間的互補優勢尚未充分發揮出來。如何充分發揮國家主導和市場機制兩大作用，抓住民參軍、軍轉民兩大關鍵，進一步推動軍、民之間資源共享、良性互動，是航天領域軍民深度融合發展過程中需要思考和研究的歷史性課題。

新形勢下，航天領域軍民融合發展面臨難得的機遇，在踐行軍民融合深度發展戰略的進程中，必須堅定改革發展的信念，通過不斷探索、大膽實踐走出一條具有航天特色的軍民融合發展道路。