對加強渤海灣水域海上溢油應(yīng)急力量建設(shè)的思考

進入21世紀以來，環(huán)渤海三省一市政府和海洋管理部門在我國法律法規(guī)、相關(guān)國際公約和環(huán)境保護政策的指導(dǎo)下，積極推動轄區(qū)溢油應(yīng)急管理機制、基礎(chǔ)設(shè)施配置和應(yīng)急應(yīng)急力量等方面建設(shè)，顯著提高了渤海灣水域溢油污染的應(yīng)急處置能力。在取得長足進步的同時，從溢油應(yīng)急現(xiàn)場實際處置情況上看，區(qū)域?qū)I(yè)應(yīng)急力量建設(shè)在諸多方面還亟待進一步加強。

（一）發(fā)展現(xiàn)狀及突出問題

1.專業(yè)應(yīng)急力量發(fā)展基礎(chǔ)薄弱

根據(jù)《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》規(guī)定，國務(wù)院交通運輸主管部門、沿海設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府有責任建立專業(yè)應(yīng)急隊伍。從實踐上來看，專業(yè)的溢油應(yīng)急反應(yīng)隊伍應(yīng)該包括：專業(yè)清污隊伍、技術(shù)支持隊伍、物資運輸隊伍、指揮決策隊伍和陸基后勤隊伍。但在大連新港油污事故和康菲漏油的應(yīng)急處置中明顯看出，專業(yè)應(yīng)急隊伍規(guī)模有限，專業(yè)應(yīng)急裝備配備不足，現(xiàn)代監(jiān)測技術(shù)發(fā)展落后，致使管理部門對漏油實際狀況把握不準確難以決策，現(xiàn)場處置效率低下，容易錯過漏油封堵和溢油圍控回收時機，致使溢油擴散嚴重。

2.溢油應(yīng)急隊伍專業(yè)性不強

目前，溢油應(yīng)急隊伍專業(yè)化建設(shè)上的突出問題為：一是清污公司的專業(yè)作業(yè)人員的海上資歷和專業(yè)培訓(xùn)不能保證；二是指揮決策人員的專業(yè)背景和處置經(jīng)驗難以保證科學決策；三是溢油應(yīng)急專業(yè)研發(fā)機構(gòu)較少、研發(fā)隊伍的人員數(shù)量和知識結(jié)構(gòu)有待豐富；四是陸基后勤保障人員對專業(yè)應(yīng)急設(shè)備的維護保養(yǎng)和應(yīng)急反應(yīng)法規(guī)、計劃及預(yù)案等業(yè)務(wù)內(nèi)容的掌握和執(zhí)行效果欠佳；五是大部分專業(yè)應(yīng)急人員參與大型綜合演習演練的次數(shù)較少，缺乏實戰(zhàn)經(jīng)驗。

3.專業(yè)教育培訓(xùn)資源相對短缺

在溢油應(yīng)急教育培訓(xùn)機構(gòu)的建設(shè)方面，也普遍存在著培訓(xùn)機構(gòu)數(shù)量少、資源短缺、師資力量不足、考核不規(guī)范等諸多問題，再加上缺少宣傳鼓勵、政策支持和物質(zhì)帶動，溢油應(yīng)急隊伍的發(fā)展壯大進程緩慢。海事部門在專業(yè)溢油應(yīng)急隊伍的組織建立上多依托社會培訓(xùn)機構(gòu)和港航企業(yè)，由于絕大多數(shù)大專院校和科研院所未設(shè)置相關(guān)學科，溢油應(yīng)急又是在特殊的環(huán)境下進行，短期的培訓(xùn)難以使從業(yè)人員系統(tǒng)掌握諸多方面的專業(yè)知識和技能。

4.先進技術(shù)裝備配備不足

由于資金投入等原因，當前大部分溢油圍控、溢油回收、溢油清除等設(shè)備的科技含量低、自動化智能化程度低，很多操作仍需手動完成，既不能加快溢油收集清除速度，也不能提高溢油清除效果。溢油的焚燒、吸附材料的布放回收等處置手段也缺乏自動化設(shè)備支持，在不良海況條件下更需要投入大量人力，溢油應(yīng)急行動推進緩慢，難以及時控制污染物擴散。此外，專業(yè)應(yīng)急船舶配備少，直升機等空中應(yīng)急力量參與程度較小，一方面限制了人員和物資設(shè)備投送到應(yīng)急作業(yè)現(xiàn)場的效率，另一方面又導(dǎo)致人員救助、圍油欄布放、溢油收集存儲、噴灑消油劑等具體應(yīng)急作業(yè)效率不高。

（二）發(fā)達國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗做法

1.美國設(shè)立海上污染溢油清污基金

美國在應(yīng)急資金保障制度建立上，設(shè)立了國家油污基金中心并由美國海岸警備隊管理，聯(lián)邦政府和各州分別成立10億美元和1億美元的溢油清污基金，可預(yù)先支付溢油應(yīng)急清污費用，之后在對責任方追償。這一獨特賠償形式既可以保證盡快調(diào)集清污公司和資源，又可以保障專業(yè)清污公司獲得報酬，從而吸引和促進清污公司按市場規(guī)律通過競爭提高裝備建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量。

2.澳大利亞溢油應(yīng)急力量市場化獲取

在應(yīng)急力量獲取方式上，澳大利亞海事局完全通過購買服務(wù)的方式市場化解決，包括專業(yè)應(yīng)急清污、應(yīng)急拖帶、飛機噴灑消油劑作業(yè)、設(shè)備庫管理維護以及衛(wèi)星遙感等預(yù)警監(jiān)測服務(wù)等。根據(jù)澳大利亞的經(jīng)驗，應(yīng)用市場化方案解決應(yīng)急力量配備和運行，是成本大大降低，可使主管部門將主要精力集中在決策和部署上，讓專業(yè)的力量去做專業(yè)的事，確保應(yīng)急力量有效發(fā)揮作用。

3.上海市社會溢油應(yīng)急力量建設(shè)

上海市近年來通過多種途徑大力支持社會溢油應(yīng)急力量發(fā)展，在國家和地方政府尚未在上海建立專業(yè)溢油應(yīng)急隊伍的情況下，組建了社會力量為主體的溢油應(yīng)急隊伍。通過市場化運行手段，以政府購買服務(wù)的方式，調(diào)動社會力量加強專業(yè)溢油應(yīng)急設(shè)備配置，并加強社會應(yīng)急隊伍專業(yè)培訓(xùn)，提高應(yīng)急處置能力。近年，這些較為專業(yè)的社會清污公司在已經(jīng)作為主要應(yīng)急力量進行了多次海上溢油污染應(yīng)急處置，日漸成為各種類型海上污染應(yīng)急處置的主力軍。

（三）區(qū)域海上溢油應(yīng)急力量發(fā)展思路

1.推動溢油應(yīng)急公司的市場化運作

清污公司的市場化建設(shè)需要國家海洋主管機關(guān)制訂管理機制和市場準入標準，清污公司的設(shè)立、運行和服務(wù)收益完全通過市場化、商業(yè)化的運作來調(diào)節(jié)，清污公司必須通過優(yōu)勝劣汰的市場競爭與溢油應(yīng)急政府部門、港口企業(yè)、船舶或石油公司等相關(guān)單位簽訂清污合同，明確雙方在溢油污染事故中應(yīng)急處置服務(wù)方面的權(quán)利和義務(wù)。主管機關(guān)需要在應(yīng)急之初增加監(jiān)督檢查，在應(yīng)急行動之后還要進行質(zhì)量評定和審核評級，指導(dǎo)與清污公司簽訂服務(wù)合同的相關(guān)單位注重對清污公司資質(zhì)的評估，以保證參與應(yīng)急的社會應(yīng)急公司的實際處置能力。

2.設(shè)立區(qū)域油污基金保證服務(wù)報酬

在服務(wù)報酬的保證方面，區(qū)域和地方政府主管部門需要出面在法制范圍內(nèi)多方面制定保障措施，例如設(shè)立油污基金、海上防污保證金等形式，確保清污公司的服務(wù)報酬及時足額支付，以保持清污公司積極加強自身能力建設(shè)參與海上溢油應(yīng)急的動力。另外，由于清污公司投入大、應(yīng)急類業(yè)務(wù)量小，海洋主管部門應(yīng)從扶持應(yīng)急力量建設(shè)的角度，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，為清污公司保持市場存在提供相應(yīng)的指導(dǎo)和多角度的支持。

3.提升溢油應(yīng)急裝備的現(xiàn)代化水平

首先，鼓勵國內(nèi)清污應(yīng)急設(shè)備生產(chǎn)廠家加大新型應(yīng)急裝備的研發(fā)力度，為其提供政策支持，聯(lián)合高校、科研院所組建研發(fā)專家團隊，充分吸收借鑒國外先進技術(shù)和設(shè)計，針對溢油源識別、回收、清污、處置等應(yīng)急環(huán)節(jié)，推出更加高效實用的新設(shè)備；第二，升級海上溢油應(yīng)急監(jiān)視監(jiān)測系統(tǒng)，更新部分老舊裝備，加快光電檢測、油膜擴散模型等現(xiàn)代應(yīng)用技術(shù)的整合應(yīng)用；第三，推動大型現(xiàn)代化專業(yè)溢油應(yīng)急船舶的設(shè)計改進和推廣使用，注重其惡劣海況適應(yīng)能力和復(fù)合型功能開發(fā)，并制定船載專業(yè)應(yīng)急裝備的配備標準和維保標準。

4.完善應(yīng)急監(jiān)測監(jiān)視信息系統(tǒng)建設(shè)

一是建設(shè)能夠覆蓋渤海灣近岸海域及重點海域的24小時海上溢油監(jiān)視預(yù)警系統(tǒng)，要設(shè)置溢油監(jiān)視雷達、配備衛(wèi)星遙感海面溢油信息提取技術(shù)平臺、機載溢油監(jiān)視等設(shè)備，利用衛(wèi)星和飛機開展海面溢油應(yīng)急監(jiān)視和預(yù)警，并監(jiān)控分析油污擴散形勢；二是推進海上溢油防治立體監(jiān)視監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)。構(gòu)筑“全方位覆蓋、全天候運行”的海上溢油監(jiān)視監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提升轄區(qū)重點船舶、重要時段、重點區(qū)域的可視化監(jiān)控，開展無人機夜間飛行工作，實現(xiàn)對溢油現(xiàn)場監(jiān)控畫面的實時回傳。

5.依托決策輔助平臺提升應(yīng)急指揮決策水平

溢油應(yīng)急現(xiàn)場情況往往復(fù)雜、緊急、多變，影響決策的信息量較大，再加上指揮部門人員不可避免的專業(yè)、狀態(tài)、能力等方面的局限性，溢油應(yīng)急輔助決策指揮平臺建設(shè)是進行科學決策的重要途徑。此類平臺應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，以海上溢油應(yīng)急預(yù)案和相關(guān)要求為行動規(guī)范，通過現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)、通信、定位系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)（GIS）、和計算機信息處理等技術(shù)手段，構(gòu)建一個多功能的，集輔助決策、指揮調(diào)度和處置實施為一體的綜合應(yīng)急決策指揮平臺，實現(xiàn)溢油應(yīng)急決策的科學化、系統(tǒng)化和智能化，實現(xiàn)應(yīng)急資源和應(yīng)急力量的科學調(diào)度。

海洋環(huán)境保護是一個重要課題，本文僅從加強溢油應(yīng)急力量建設(shè)的角度，根據(jù)當前渤海灣水域情況，思考進一步提高本區(qū)域?qū)I(yè)應(yīng)急力量建設(shè)的途徑和方案，進一步加強區(qū)域重大海上溢油應(yīng)急能力建設(shè)。

參考文獻：

[1]陳燕：《突發(fā)性海洋溢油污染事件應(yīng)急管理研究》[J]，環(huán)境科學與管理，2014年，第6期。

[2]鄭克芳，田天等：《中美溢油應(yīng)急管理對比研究》[J]，海洋開發(fā)與管理，2015年，第1期。

作者簡介：

張英杰（1979-），男，天津人，漢族；職稱：助理工程師；學歷：碩士研究生，研究方向：政府行政管理.