建設全球城市目標下浦東新區濱江沿海岸線的功能優化

馮璐曄　羅翔　謝瑞欣　蔡詠航　賴志勇

摘要：浦東新區在建設具有標志性的全球城市核心區的目標下，需加強濱江沿海地區的規劃建設研究。浦東沿海地區依據功能差異可以分為外高橋段北部、外高橋段南部、曹路合慶段、三甲港段、機場段、老港段和臨港段，目前存在沿海岸線功能不合理、大型市政設施影響沿海地區環境、沿海可達性差等問題。針對存在的問題，借鑒新加坡沿海岸線發展經驗，將岸線分為黃綠色岸線和棕色岸線，增加黃綠色岸線，塑造岸線公共開放性和可進入性，由北到南分為外高橋段北部、外高橋段、曹路合慶段、機場段、老港段和臨港新城段，形成浦東新區濱江沿海岸線功能優化方案。

《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》提出，未來要將上海建成卓越的全球城市，國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心，[1]為此，有關全球城市指標體系、[2]上海建設全球城市的戰略目標和功能框架[3-4]等成為研究熱點。作為上海建設全球城市的核心功能承載區，浦東新區需進一步增強參與全球資源配置的能力，提升國際競爭力和影響力，向具有標志性的全球城市核心區的遠景目標邁進。[5]縱觀國際經驗，諸多全球城市在發展過程中均注重濱水區的開發建設，濱水區普遍經歷了衰敗、重新開發、再復興的過程。[6-7]如紐約、倫敦、新加坡等全球城市的濱水區，因良好區位優勢，大多發展為融商業、商務、旅游、休閑、文化、居住和景觀等為一體的綜合功能區，并成為這些全球城市的名片和地標。濱水區建設對促進城市經濟發展模式轉型、整體空間結構調整、地方文化特色強化、城市生態修復、提升城市競爭力等都有重要意義。[8-9]因此，浦東新區在建設全球城市核心區的過程中需加強濱江沿海地區規劃建設研究，[10]要以更宏觀和戰略的視野謀劃濱江沿海地區的功能和定位，提升城市形象，完善城市功能，推動上海向卓越的全球城市邁進。對此，本文在分析濱江沿海地區發展現狀及問題基礎上，借鑒新加坡岸線功能利用經驗，提出浦東新區濱江沿海地區功能定位、岸線功能優化方案和具體的實施策略。

一、濱江沿海地區發展現狀及存在問題

（一）發展現狀

浦東新區濱江沿海岸線長度近100公里，布局有外高橋港區、浦東機場、垃圾填埋場等大型市政基礎設施，依據功能差異可分為7個區段（圖1）：

1.濱江森林公園段。位于吳淞口和曹家浜路之間，長度約3公里，現狀主要為濱江森林公園，其中一期已建成，二期正處于籌建過程中。

2.外高橋港區段。位于曹家浜路和G40高速公路之間，長度約15公里，現狀主要為外高橋港區，包括以集裝箱為主的各類碼頭、物流園和造船廠等，其中還分布有少量村莊用地。

3.曹路合慶段。位于G40高速公路和凌白公路之間，長度約11公里，沿線布局較多大型市政基礎設施，如曹路黎明垃圾填埋場、白龍港污水處理廠，其間還分布有大量物流設施用地和部分生態綠地。

4.三甲港段。位于凌白公路和浦東機場之間，長度約8公里，是浦東重點發展的海濱旅游度假區，布局有海濱樂園、高爾夫球俱樂部等，其間還分布有大量物流設施用地。

5.浦東機場段。長度約12公里，現狀主要為浦東機場和上海飛機制造廠，沿海地帶部分為生態林地和圍墾灘涂用地。

6.老港段。位于浦東機場和大治河之間，長度約10公里，現狀主要為老港垃圾填埋場（亞洲最大垃圾填埋場），生態環境受到較大影響。

7.臨港段。位于大治河和浦東奉賢行政邊界之間，長度約34公里，可分為生活段和生產段。前者主要為臨港新城主城區及綜合區，以生活岸線為主，沿海地帶主要為生態綠地。后者主要為臨港新城物流區和重裝備產業區及綜合區，以生產岸線為主，沿海地帶主要為碼頭、工廠和倉庫。

（二）存在問題

1.沿海岸線功能不合理

沿海岸線多為棕色岸線（包括生產、市政、港口等岸線）（圖2），大量岸線被港口碼頭、工業物流和大型市政設施占據，缺乏黃綠色岸線（生活、生態、旅游、休閑等岸線），尤其是浦東機場以北部分，岸線資源未充分利用，濱海地區缺乏精心和長遠統籌謀劃，往往因一時之需而布局市區不能安排的項目，成為城市的棕色地帶和被遺忘的區域。

2.大型市政設施影響沿海地區環境

沿海大型市政設施主要集中在曹路合慶段和老港段，曹路合慶段現狀有曹路黎明垃圾填埋場、白龍港污水處理廠，老港段現狀有老港垃圾填埋場。以上市政設施由于歷史原因或技術原因導致周邊地區存在一定程度惡臭，空氣質量惡化，河道水體污染，土壤污染，影響當地環境，特別是曹路地區垃圾填埋場和污水處理廠位于上風口，對西部下風向的曹路等很多地區造成嚴重影響。

3.可達性差

除了沿海地區布局大量港口、工廠、物流和市政設施外，浦東沿海地區可達性差，尤其是北段，到達海濱的交通不便，有些地區甚至不能到達，濱海區域缺乏公共服務配置，呈現典型的上海“臨海不見海”現象。

二、新加坡沿海岸線利用案例借鑒

作為全球城市之一，新加坡在四面環海的自然地理條件下，形成了功能豐富完善的岸線體系，其岸線利用經驗可供浦東新區參考和借鑒。

（一）岸線發展歷程

新加坡海岸線發展歷經四個階段：

1.1960～1980年代，經濟發展迅速階段。依照新加坡1971年總體概念規劃，以南岸帶為經濟發展的重要主軸，工業布局分散，利用海域條件沿南北岸線發展港口及船業，規劃布局為東居、南商、西產。另外，通過填海造地擴充土地面積，為工業及居住預留土地。

2.1990年代，注重生活岸線階段。在1991年概念規劃指引下，開始注重生活岸線發展，工業逐漸遷移到西部，與工業用地形成組團效應。

3.2000～2010年，提升岸線功能階段。在2001年概念規劃指引下，著重提升用地功能，大力發展中央商務區及濱海灣市區，通過塑造連續的岸線公園，結合生活和旅游用途，讓人更貼近岸線。

4.2010年后，重新規劃空地階段。在2011年概念規劃指引下，將南部地區港口搬遷，加強生活和商業功能，未來港口都會集中在西部尾端，緊靠工業區，空出的土地重新規劃為市區的延伸。

（二）岸線利用及功能布局

新加坡沿海岸線可以分為四類：

一是生活、休閑、旅游岸線，主要分布在東部，總長度約49公里，為旅游休閑、人居生活、商業集群而打造的公共空間，包括海岸公園、濱水灣、公園連廊等，風景宜人、環境優美、交通便利。具體做法：在沿海岸或濱水帶無需封閉的空間均大力開放，以確保連續；同時，通過公園連廊貫穿生活區，提高可達性；舉辦餐飲、體育、水上活動、節慶等活動以增添海岸活力。

二是自然生態岸線，主要集中在西北部，總長度約62公里，包含水源保護區，以自然樹林為主，開發強度低，主要用地包括小型農業、養殖場等。該類岸線崇尚原生態的自然環境，部分生態涵養區不予開放，將濕地及沼澤地局部向公眾開放，并開展娛樂教育活動。

三是工業/產業岸線，以發展工業為主，屬于封閉岸線，總長度約56公里，主要集中在西部及北部，像石油化工及煉油廠等重污染產業，集中在裕廊島。具體做法：工業集中布局，以共享基礎設施；仍然保留山體或水體，以融入自然保護區，拉近與生活區的距離；通過控制工業區道路密度，減少與生活區道路的直接聯系。

四是海港、空港及軍事用途岸線，總長度約39公里，主要依托深水位的優勢及船舶航道，在南部至西部建設工業港口，東部尾端為空港及軍事用途，封閉且保安嚴謹。具體做法：通過緊密布局，塑造延續的港區景象；同時，做好與生活區的合理銜接，營造出生機勃勃的臨港城市形象。

從整體功能布局來看，岸線南北有較明顯差異。南海岸屬于動態岸線，用地多樣，布局緊湊。其中東部以空港及生活區為主，中部以商務辦公及旅游休閑為主，西部以工業為主。北海岸屬于靜態岸線，結合多樣化的活動，創造出不同的岸線體驗。其中，東部至中部以生活區為主，局部包含工業，西北部以自然保護區為主。整體岸線布局空間層級清晰，功能多樣，并盡可能增加公共開放岸線，融入周邊用地，與區域整體發展相輔相成。

（三）案例總結及借鑒

新加坡在岸線利用中綜合考慮海岸線多方面的資源利用，鼓勵多樣化及開放的公共岸線，強調綠地公園之間的連續性，同時也有健全的海岸線管理機構、長遠及有系統的規劃指導作為保障。總結其利用特點，結合浦東新區岸線實際情況，有如下經驗可供參考借鑒：

一是岸線整體布局需考慮城市整體結構發展的需求，根據時序進行分布與遷移；二是打造多樣化岸線功能，保護一定的自然風貌，增加公共開放岸線及岸線的活動，控制岸線的封閉型建設，確保一定的退界，還海岸線于民；三是岸線功能與其內陸地區相融，空間層級清晰，通過道路、自然保護區、公共設施等自然過渡，與區域整體發展相契合；四是產業岸線根據需求盡可能集中布局，以共享基礎設施；五是港區景象可通過合理的城市布局和環境改善，塑造城市的獨特風景。

三、濱江沿海地區定位與功能

結合上海市和浦東新區總體規劃及十三五規劃的相關指引，濱江沿海地區未來將打造為面向全球、功能多樣、獨具特色的海濱發展帶，將承載如下功能：

一是上海21世紀全球城市前沿區。整合空港、海港、海洋生態空間、城鎮等要素，發揮中國（上海）自由貿易實驗區的引領作用，對接“一帶一路”，形成面向全球和亞太的戰略空間，發展為上海21世紀全球城市前沿區，定位前瞻、功能完善、空間和諧、特色彰顯。

二是功能多樣的濱海發展帶。擺脫目前大部分地區城市棕色地帶的發展模式，合理利用岸線資源和沿海空間，構建包括海（空）港物流、高端制造、居住生活、海濱休閑、旅游度假、生態防護、城市保障等多樣化功能的濱海發展帶，成為一條承載希望、充滿活力、彰顯特色的黃金海岸線。

三是上海標志性海濱發展區（旅游、生活、休閑）。從建設卓越全球城市的愿景看，作為沿海城市的上海必須擁有有特色和標志性的海濱發展地區，浦東新區需要承擔這個使命，直面困難和挑戰，布局并打造上海標志性海濱發展區（旅游、生活、休閑），為上海千萬市民提供親近大海的機會。

四、岸線功能優化方案

針對沿海岸線現狀問題，參考新加坡岸線發展經驗，將浦東新區沿海岸線分為黃綠色岸線和棕色岸線，其中黃綠色岸線包含生活休閑岸線、生態休閑岸線、生態岸線和旅游岸線；棕色岸線包括生產岸線、港口（空港）岸線、市政岸線。通過增加黃綠色岸線，塑造岸線公共開放性和可進入性，針對各段存在的問題分類施策，以優化濱江沿海地區岸線功能。從北到南分為外高橋段北部、外高橋段、曹路合慶段、機場段、老港段、臨港新城段，各段具體岸線類型如圖3所示。

（一）外高橋段北部——生活休閑岸線

此段位于黃浦江入江口，自然條件最好，但外環高速隔離了濱江沿海兩側，大量過境交通影響環境與視線。建議形成黃綠色岸線——生活休閑岸線，可采取如下發展策略：

一是將外高橋保稅區以北地區的部分A20外環路改成下穿式隧道，開放地面，消除對地塊的切割；二是利用對岸吳淞口國際郵輪港的優勢，借助交通條件（未來滬通鐵路及郊環隧道連接兩岸），打造商業綜合體，服務兩岸；三是其他腹地建設濱江森林公園二期、發展生活功能，提升土地價值，亦可預留作為重大節事的戰略性空間。具體布局方案如圖4所示。

（二）外高橋段南部——保稅港區岸線

此段主要由港口、碼頭、物流區組成，功能固定，集裝箱碼頭不具有更改條件，建議形成棕色岸線——保稅港區岸線，可采取如下發展策略：

一是將現有的港區輔助產業聚集發展，集中于配套區及物流園區，整治環境；二是梳理集疏運系統，集裝箱碼頭空間集中發展，使之高效、環保，不影響城市交通；三是銜接外高橋1期、2期、3期港區及保稅物流園區，打造成港區發展帶。具體布局方案如圖5所示。

（三）曹路合慶段——生態休閑岸線

此段沿海有一些零散產業，并有一處區級垃圾填埋場和城市污水處理廠，三甲港的旅游設施部分已廢棄。建議形成黃綠色岸線——生態休閑岸線，以和對岸的九段沙濕地自然保護區契合。可采取如下發展策略：

一是近期把已停止填埋的垃圾填埋場進行封場及環境整治，遠期改造成濱海休閑公園，開展露營、觀海、攝影等靜態休閑活動，更好地和周邊融合；二是保留及升級白龍港污水處理廠，結合再生水廠擴能提質，減少污染；三是最終將該地區將打造為城市沿海生態休閑岸線，部分區段打造生態涵養岸線，提高生物多樣性，提升岸線自然環境與水質，并分區段打造成公共開放式岸線，為市民提供一處親水休閑的生態、休閑、度假好去處。具體布局方案如圖6所示。

（四）機場段——機場空港岸線

此段作為客貨運樞紐，交通繁忙，機場空港與周邊的航空產業發展為祝橋地區的發展提供了就業機會和發展契機，未來發展為棕色岸線——機場空港岸線，岸線腹地發展為航空城。未來，依托空港與航空產業的就業機會，結合祝橋地區的生活功能和未開發的土地，發展空港城的生活居住功能。同時，借助空港的區位優勢，對標國際空港新城，賦以祝橋地區“全球城市”的功能，如國際物流園、國際商務園、商業貿易功能等，成為一個綜合性航空城。

（五）老港段——近期生態岸線，遠期生態防護岸線

此段由于市級垃圾填埋場存在，環境較為惡劣，同時沿海土地不斷生長，形成沿海防護帶。建議近期形成棕色岸線——市政岸線，遠期通過填海造地形成黃綠色岸線——生態防護岸線。可采取如下發展策略：

一是保留歷史文化資源（如老海堤）和含有歷史文化記憶的海濱城鎮；二是近期主要在老港垃圾填埋場周邊預留未來填埋空間，集中布置，升級改造，應用新技術和新材料，防污治污，提升環境；三是遠期利用正在建設的郊野公園和填海的土地作為沿海防護帶，成為城市生態防護岸線，也可作為遠期預留發展備用地，可打造濱海、濱水生活區，形成大治河出海口的高檔住宅社區，并可預留部分做農田置換土地和產業用地。具體布局方案如圖7所示。

（六）臨港新城段——城市綜合岸線，遠期局部旅游岸線

此段由臨港新城管委會規劃建設，現狀污染較少，功能較為綜合，具備生活功能。建議形成黃綠色岸線——城市綜合岸線，遠期通過填海造地，局部可形成旅游岸線。可采取如下發展策略：

近期結合臨港新區規劃，打造城市綜合岸線，臨港新區東岸線要考慮填土區未來功能，并做適當調整。遠期依托填土區，于臨港主城區東側沿岸營造旅游岸線，重點打造濱海旅游岸線的環境，與臨港主城區內諸如上海天文館、極地海洋世界等旅游意向項目銜接，形成浦東東南岸的旅游功能。部分填土區也可預留，作為張江科技港未來擴展用地及周邊遠期布局。具體布局方案如圖8所示。

五、結論與討論

本文在分析濱江沿海地區發展現狀及問題基礎上，借鑒新加坡岸線發展經驗，提出浦東新區濱江沿海地區岸線功能優化方案。歸總而言，從整體布局看，針對整體黃綠色岸線不足的現狀，通過功能提升等方式豐富岸線類型，適當增加黃綠色岸線，并打造為公共開放岸線，以提高岸線的可達性和進入性。對于外高橋段和機場段，充分利用已有自身及周邊資源，發展商貿、物流、航空等產業；對于曹路、合慶等岸線，通過技術提升、環境整治等方式減少垃圾填埋場和污水處理廠等大型市政基礎設施對周邊環境影響，并通過轉型升級布置新功能，與周邊融合發展；老港、臨港等段則通過填海造地形成遠期發展備用地，發展生態圍填綜合功能，打造生態和旅游岸線。以多種手段形成功能多樣、開放共享的濱江沿海岸線，提升城市功能和形象，助推上海全球城市建設。

注釋：

①浦東新區濱江沿海地區概念在不同文件和語境里，存在著同一表述、不同含義的現象，如“浦東十二五規劃”中濱江沿海地區指濱長江和沿東海，即從外高橋到臨港的海岸帶；而“浦東十三五規劃”中濱江指濱黃浦江，沿海指沿長江和東海岸線。本文所指的濱江沿海，采用十二五規劃中的概念，即從外高橋到臨港的濱長江和沿東海區域。

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責任編輯：張 煒