發揮水價杠桿作用推進精準節水

王西琴，張馨月，陸俊肖

（中國人民大學農業與農村發展學院，100872，北京）

黨的十九大明確提出“推進資源全面節約和循環利用，實施國家節水行動，降低能耗、物耗，實現生產系統和生活系統循環鏈接”。這是黨中央首次提出“實施國家節水行動”，這也標志著節水成為國家意志和全民行動。

隨著節水型社會的建設、節水行動的推廣，我國在節水和水資源高效利用方面取得了顯著成效，萬元GDP用水量由2011年的129 m3下降到2016年的81 m3，萬元工業增加值用水量由2011年的78 m3下降到2016年的52.8 m3。然而，今后一段時期用水需求仍將呈現剛性增長，工程性、資源性、水質性缺水長期并存，水資源短缺問題將更加突出。因此，進一步增強全社會節水的主動性、自覺性，減少水資源消耗，提高用水效率，是緩解水資源短缺和用水緊張的必然途徑。針對不同用水部門、不同用水戶、不同區域的用水特點和節水潛力，對節水對象實施精準識別，采用不同的技術和方式達到精準節水，瞄準節水對象，實施精準節水戰略，是新時期節水的重要任務。2017年《國務院關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》提出“完善水資源有償使用制度”，根據水資源的不同特點和情況，健全水資源費差別化征收標準和管理制度，嚴格水資源費征收管理。因此，通過發揮水價的杠桿作用推進精準節水具有重要的現實意義。

一、積極穩妥提高農業水價，推進農業節水

2016年中國水資源公報顯示，全國用水總量為6 040.2億m3，其中農業、工業、生活用水及人工生態環境補水分別占 62.4%、21.6%、13.6%、2.4%。盡管農業用水占用水總量的比例由1949年的97.1%下降到2016年的62.4%（見圖1），但仍然是用水大戶。20世紀80年代日本農業用水占比約為40%，美國的占比為30%～40%。相比發達國家，目前我國農業用水仍然占比較高。我國灌溉水利用系數從2000年的0.43提高至2016年的0.54,但與發達國家農業灌溉水利用系數0.7～0.8相比，還有較大差距。在耕地面積、種植結構保持不變情況下，僅提高灌溉水利用系數,到2030年我國農業節水潛力約為731.9億m3，因此，農業有較大節水空間。

圖1 我國農業用水及其在總用水量中的占比變化趨勢

2016年1月國務院辦公廳《關于推進農業水價綜合改革的意見》（國辦發〔2016〕2 號）指出，農業是用水大戶，也是節水潛力所在，明確要求用10年左右的時間在全國基本完成農業水價綜合改革，并強調按照分階段、分地區、分作物類型等原則穩步有序地改革。同年6月發改委、財政部、水利部、農業部等四部委聯合印發《關于貫徹落實〈國務院辦公廳關于推進農業水價綜合改革的意見〉的通知》（發改價格 〔2016〕1143 號），指出推進農業水價綜合改革，對促進農業節水、提高用水效率、優化資源配置、實現農業現代化具有十分重要的意義，要求各地充分認識農業水價綜合改革的重要性、緊迫性和艱巨性，切實增強做好改革工作的責任感和使命感，扎實推進農業水價綜合改革工作。農業水價綜合改革是實現“在現有節水技術條件下，用最少的水資源實現一定的產量”，從而減少經濟社會系統用水總量，實現節水優先目標，緩解生產、生活、生態等競爭用水的局面，將更多的水資源退還給生態系統。水價與農業用水的關系研究表明，隨著水價的提高，農業用水量呈現階梯式下降趨勢。如江蘇省灌區水價格彈性為-0.278，即價格上漲1倍，農業用水量將下降27.8%；黃河流域水價達到成本水價時，灌溉水量將下降24%；華北地區水價上升到成本價時，水資源需求量將減少25%～50%。黃河流域內蒙古河套灌區多次調整水價后的用水變化說明，提高水價促使農民惜水意識不斷增強，節水效果顯著。目前，我國北方典型灌區水價約為0.02～0.20元/m3，雖然近年農業水價進行了不同程度的上調，但是農業現行水價不足供水成本的50%，不能有效激勵農戶采用節水技術，不利于節水農業的發展。對陜西關中地區灌溉水價的調研表明，現狀水價執行的是2004年制定的水價，七大灌區水價介于0.17～0.45元/m3之間，大多不足成本水價的30%，分別采用水費占農業生產成本的13%、占農業產值的10%、占農業收入的11%等3個指標，計算得到七大灌區的水價分別為0.53～1.24 元/m3、0.23～0.50 元/m3、0.16～0.63元/m3，水價提升空間約為0.16～1.24 元/m3。

當前，我國農業水價綜合改革的關鍵是厘清水價與需水量之間的定量關系，確定合理的水價范圍。眾多研究表明，水價與需水量之間的關系表現為彈性關系，且呈現“三階段”以及閾值特點：在水價較低階段兩者表現為弱彈性關系，在這一階段即使提高水價對水量的需求變化影響也不大；第二階段兩者表現為較強彈性關系，水價有了較大的價格上漲并達到一定閾值后，水價對水量需求的激勵作用較為明顯，直到達到另一個拐點；第三階段兩者表現為無彈性關系，一般是灌溉水的高效利用階段，即使再提高水價也不會對需水量產生影響，稱之為水價對水量需求作用的無效階段。只有當水價在一定的合理價格區間內，對需水量才有抑制作用，當水價超過某一水平時，水的需求對價格變化變得無反應。當前我國處于農業灌溉水低效利用階段，農業水價尚未達到閾值點，限制了水價對節水的激勵作用。因此，確定合理的水價閾值及水價范圍成為農業水價綜合改革的關鍵。

然而，農業水價不僅涉及農業用水能否有效利用和分配，同時關系到農業用水戶切身利益，與農村社會經濟穩定、國家糧食安全等有密切聯系。水價提高可能使農戶放棄用水較高的農作物，導致種植結構變化，間接帶來從事農業勞動力的減少，從而影響到糧食安全、社會穩定和貧困率增加等。因此，農業水價綜合改革應兼顧供水成本、農戶收入、種植結構等因素，特別是農戶的承受能力。農民對上漲后的水價承受能力呈現區域差異。對陜西關中地區的調研結果表明，洛惠渠、寶雞峽、桃曲坡等3個灌區對水價上漲的承受能力介于41.2%～70.0%之間,石堡川、羊毛灣、涇惠渠等3個灌區介于18.0%～26.7%之間，東雷抽黃灌區介于28.8%～38.8%之間。農民對水價上漲的承受能力與種植結構密切相關，如涇惠渠灌區85%以上的農戶種植耗水量較大的小麥和玉米，對于水價上漲的接受比例最高為22%；桃曲坡灌區種植低耗水蘋果的農戶占比為66.7%，農戶對水價上漲的接受比例高于50%。因此，農業水價綜合改革的關鍵是農民的承受能力，承受能力的大小決定著農業水價綜合改革的力度和進程，這也是改革推進的難點。

圖2 2016年全國各省份年人均用水量與節約型用水標準比較

圖3 2010—2016年我國城鎮居民水價

二、有區別地提高生活用水水價，逐步達到節約型用水標準

按照《中華人民共和國城鎮居民用水量標準》（GB/T 50331—2002），我國城鎮居民年人均生活用水量節約型為39.77 m3，2016年全國平均人均生活用水量為64.6 m3，高出節約型水平24.83 m3（見圖 2）。如果我國城市居民達到節約型用水標準，節水潛力約197億m3。與節約型用水標準相比，我國各地用水表現出明顯的地區差異，可以分為2個層次：第一個層次為西藏、廣西、廣東、海南等四省（自治區），用水高出全國平均水平，高出節約型標準50～94.2 m3；第二個層次為北京、安徽、貴州等三省（直轄市），用水低于全國水平、高于節約型標準，高出節約型標準23～26 m3。

從生活用水量的變化趨勢看，占總用水量中的比例由1949年的0.6%增加到2016年的13.6%，呈現出不斷上升趨勢。隨著二胎政策的實施，人口數量將會持續增加，同時隨著城市化進程的加快，城市居民數量也會逐漸增加，且城市居民生活用水量大于農村居民生活用水量，未來一段時間內我國生活用水量仍將呈現繼續增加的態勢。因此，加大生活用水節約力度，可緩解水資源短缺的局面。

京津冀地區是我國水資源最為短缺地區，當前年人均生活用水距節約型用水標準相差約1.83～32.10 m3。其中北京相差最大，為22.94～32.10 m3。

2010—2016年全國 358個地級市（直轄市）城鎮居民生活水價顯示，城鎮居民生活水價主要集中在1.6～2.8 元/m3（見圖 3），北京、天津、重慶、河北和上海的水價高于平均水平，達到 3～5 元/m3。

全國城鎮居民生活水價近7年來幾乎沒有變化，基本維持在平均2.36元/m3（注：本文未特別說明的水價均為一階水價）。北京市城鎮居民生活水價2010—2013年未調整，2014年調整為階梯水價，第一階梯水價由原來的4元/m3調整為5元/m3。天津市城鎮居民生活水價2010年由3.9元/m3調整為 4.4元/m3，2012年再次調整為4.9元/m3，提價幅度均為0.5元/m3。河北省城鎮居民生活水價從2010—2015年年均無較大變化，基本保持在3.1元/m3；河北省水利廳、發改委聯合出臺的《河北省水資源消耗總量和強度雙控實施方案(2016—2020年)》提出，要加大水價改革工作力度，2020年年底前，河北省縣級及以上城市將全面實行居民用水階梯水價制度。

目前京津冀地區生活用水已經開始實行階梯水價（見表1）。由表1可知，北京市三個階梯水價均為最高，天津市一、二階梯水價高于石家莊，但是第三階梯水價石家莊高于天津。由此可以看出，通過水價達到節水的目標在石家莊表現得更為明顯。

三省（直轄市）污水處理費占水價的比例均低于30%，北京市污水處理費分別占一階、二階、三階水價的27.2%、19.4%和15.1%；天津市分別占18.4%、14.5%和11.3%；河北省石家莊市分別占22.0%、16.4%和9.3%，相比北京市和天津市，其第一、二階梯的污水處理費占比介于京津二者之間，但第三階梯的污水處理費低于10%。由此可知，京津冀地區城鎮生活水價表現出區域差異，其中污水處理費隨著階梯水價的提高占比在逐漸下降，尤其是天津市和石家莊市，應逐步提高污水處理費的征收標準。

生活水費支出系數（R）指水費支出與收入的比值。已有研究表明，當R=1%時，居民一般都能接受，并開始關心用水量；當R=2%時，將引起居民對用水的重視，注意節約用水；當R=3%時，將對居民用水產生很大的影響。以2016年東、中、西部地區及北京市、天津市、河北省城鎮居民年人均生活用水量和收入為基準，按照水費支出系數1%、2%的標準，計算東、中、西部及北京市、天津市、河北省水價，并與現狀水價比較，得出水價的提升空間（見表2）。

按照生活水費支出系數2%的標準衡量，東、中、西部的水價分別應調整為12.61 元/m3、10.44 元/m3、9.41 元/m3，提升幅度依次為 9.56元/m3、8.28元/m3和7.19元/m3。北京市、天津市、河北省的水價提升幅度分別為13.13元/m3、12.94 元/m3、8.52 元/m3，北京市提升幅度最大，天津市次之，河北省最低。對北京市居民生活用水戶的水價支付意愿研究表明，26.6%的被調查戶愿意支付比現行水價高的水價，73.4%的調查戶不愿意支付比現行水價高的水價。因此，城市生活水價提高需考慮地區居民收入差距以及支付意愿，循序漸進實施。

表1 北京市、天津市和石家莊市階梯水價與用水量

表2 城鎮居民生活水價提升空間 （單位：元/m3）

三、對農業與生活水價調整的建議

提高水價是農業節水的重要途徑，農業水價調整是一個系統工程，不僅涉及水資源問題以及農業生產系統本身，而且還有利于水文循環和生態環境的改善，對于農業綠色發展、鄉村振興戰略實施具有重要意義。我國目前農業水價尚未達到水價與需水量的彈性關系階段，因此，制定合理的水價閾值及范圍是當務之急。然而，農業水價調整面臨多方面的利益沖突和現實困難，需堅持統籌協同、循序漸進、因地制宜的原則，在維護好當前農村和諧穩定大局的同時，積極穩妥地貫徹和執行農業水價綜合改革。如水費精準補貼等配套政策措施宜采用直接補貼，可讓農戶了解真實水價，促進節水，增加農戶收入。其次，制定分地區、分作物類型的農業水價，糧食作物與經濟作物對水價承受能力有較大差異，種植糧食作物為主的地區水價承受能力明顯低于種植經濟作物為主的地區。因此，實行分類水價，提高補貼精準性，重點補貼種糧農戶，確保總體不增加種糧農戶負擔，以保障農民種糧積極性，確保糧食安全。

我國生活用水與節約型用水標準還有一定的距離，具有較大的節水潛力，雖然部分地區生活水價采用三級階梯水價制度，但仍有進一步優化的空間,根據地區居民收入差異，有區別、有步驟地提高生活水價，以逐步達到節水型用水標準，實現節水目標。經濟合作與發展組織提出了居民生活水費支出應占家庭年收入的3%~5%，世界銀行提出3%作為居民水價的支付意愿。鑒于現狀居民生活水價偏低，城鎮居民年人均生活水費支出占年人均收入的比重普遍低于1%，且距離節約型用水標準存在著明顯的地區差異，建議有差別地提高生活水價，對于水價較低而水費支出系數相對較高的地區，在適當上調水價的同時應更加強調節約用水，通過分地區、分步驟提高生活水價，使人均用水逐步達到節水型用水標準，最終實現生活用水節水的目標。同時城市生活水價調整應充分考慮城鎮居民的心理和經濟承受能力，協調居民生活、社會發展、水資源保護間的關系，循序漸進推進。

再生水水價的合理制定，能有效促進再生水的利用效率，從而減少新鮮水量使用，達到增容和減排的雙重效用。2016年我國再生水利用量為53.00億m3，《水污染防治行動計劃》（國發 〔2015〕17號） 中明確規定：到2020年，缺水城市再生水利用率達到20%以上，京津冀區域達到30%以上。隨著南水北調水、再生水等的逐漸增加，京津冀地區多水源特點十分明顯。2016年河北省地表水、地下水、其他水源占總供水量的比例為71%、26%、3%；天津市地表水、地下水、其他水源占比分別為 70.0%、17.4%、12.6%；北京市各類型水源的占比為地表水7%、地下水45%、再生水26%、南水北調水22%，表現為地下水占比高、再生水比例和南水北調水源占比較高。三地水源組成比例具有明顯差異特征。《水利部關于非常規水源納入水資源統一配置的指導意見》（水資源〔2017〕274 號）指出，到 2020 年全國非常規水源配置量力爭超過100億m3，京津冀地區超過20億m3，大力鼓勵工業用水優先使用非常規水源。因此，再生水價、南水北調水價的合理確定，應成為多水源地區節水考慮的內容。

季節性定價是在已有階梯水價的基礎上，引入社會化水資源稀缺指數，以當前季度的水價為基礎，社會化水資源稀缺程度指數為標準值，通過下一季度的社會化水資源稀缺程度指數與標準值之比，以及綜合當前實行的階梯式水價來預測計算得到下一個季度的水價。美國和澳大利亞采用季節水價,夏季用水量比其他季節多,供水的邊際成本上升,水價就上升。季節水價能靈活地反映供求和成本的變化,促使用水戶及時調整生產和用水量。因此，在水資源短缺地區可引入季節性水價，緩解缺水季節用水部門的競爭局面，促進水資源節約利用。

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