國家高新區管理體制創新

張越

2018年3月23日下午，由科技部火炬中心與中國科技體制改革研究會高新區專委會主辦、北京市長城企業戰略研究所承辦的第十期“創新雙月談”在北京成功舉行。

本期“創新雙月談”圍繞高新區管理創新展開討論。會議由長城所副所長、高新區專委會顧問陳文豐主持，科技部火炬中心副主任安道昌，科技部火炬中心高新區處處長李志遠，科技部火炬中心政策調研與統計處處長程凌華，科技部火炬中心高新區處副處長周力，中國科技體制改革研究會會長、科技日報社原社長張景安，長城所所長、高新區專委會副會長王德祿，盛景網聯高級合伙人、專委會副會長楊躍承等領導和專家，以及27家高新區代表出席了本次會議并開展交流。

對高新區創新管理的三個建議

自高新區有史以來，就非常重視管理體制創新。黨的十九大以來，中國進入新時代，因此，“雙月談”要以習近平總書記新時代中國特色社會主義思想為指導，開創和探索新時代高新區的管理機制創新，做高新技術創新與產業化的前沿部隊，做管理改革創新的破冰船和先遣隊，為全國高新區管理開拓創新做出示范。

對高新區的發展，我提三個建議：

第一，質量第一、效率優先。黨的十九大報告強調，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，必須堅持質量第一、效率優先，以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，不斷增強我國經濟創新力和競爭力。高新區的質量就是高技術、核心技術，所以要大力發展智能制造、生物醫學、先進材料等高技術產業，鼓足干勁、力爭上游，加快速度將高新區打造成為地方經濟增長的主陣地、產業轉型升級的先行區、創新創業的引領區、新型城鎮化的帶動區和新發展理念的示范區。

第二，一定要差異化、特色化管理。

第三，發展智慧園區。智慧園區是園區信息化基礎上的2.0，是智慧城市的重要表現形態，智慧園區融合了新一代信息與通信技術，具備迅捷信息采集、高速信息傳輸、高度集中計算、智能事務處理和無所不在的服務提供能力，實現了園區內及時、互動、整合的信息感知、傳遞和處理，提高了園區產業集聚能力、企業經濟競爭力。智慧園區建設將強化與園區產業的互動發展。未來，智慧園區建設要更加注重高新技術、生態環保型等產業的發展，融入低碳管理理念將新的技術、管理手段、管理平臺與園區的創新結合在一起，引入一批發展潛力大、市場前景好的智慧產業，逐步形成“智慧制造”到“智慧服務”一條龍園區產業格局。

高新區管理體制創新對政府改革和行政管理體制改革有借鑒意義

2017年，全國156家高新區實現了園區生產總值9.54萬億元，占全國82萬億元的比重是11.5%。共有11.6萬家高新技術企業，33.15萬億元的收入，19.7萬億元工業產值，11.87萬億元出口，出口也占到全國進出口總額的21.4%。去年的高新區瞪羚企業2576家，高新區獨角獸占全國總數的76%，也達到了125家。高新區確實依靠科技進步和技術創新推進經濟社會發展，在引領科學發展、創新發展和可持續發展方面，探索了一條非常成功的道路。這條道路和十九大提出來的高質量發展也是一脈相承的。

中國高新區的成功有很多經驗，但是其中有一條重要的經驗就是從一開始就建立了一個簡潔高效的管理體制。管理體制正確地處理了政府和市場的關系，也創造出了很多經驗，這些經驗對我們國家政府的改革和行政管理體制改革有很多借鑒和示范的意義。

30年來，高新區大部制的行政管理體制改革，優化審批流程的放管服改革，身份封存、全員競聘、績效工資等的勞動人事制度改革等，都大大提高了高新區的效率。

高新區管理體制改革的方向：放管結合、優化服務

中國高新區本身是改革開放的產物，今年是改革開放40周年。3月4日國家也出臺了促進機構改革的方案，所以我們今天的主題定為“高新區管理體制創新”，這也具有繼往開來的意義。為此，長城所做了相關研究。

一、高新區管理體制的分類和代表性園區。

截止2018年3月，國家高新區一共168家，所處的環境千差萬別，高新區管理體制也是各種各樣，我們簡單分為了四種類型。

第一種是開放式的，基本上是高新區管委會沒有經濟、行政、社會事務權限，更多的是研究、促進和協調，中關村管委會是其中一個典型的代表。

第二種是部分授權式的。管委會對直管園區是封閉的，對輻射區是指導和協調的功能，這是一種。另外一種是經濟行政和社會事務全部下放，這里的規劃、開發、建設是沒有的，這是兩種部分授權的類型。天津高新區是典型的部分授權。

第三種是目前很多高新區普遍采取的管理體制，就是完全授權式的，也就是封閉式的管理體制。政府作用的體現就是地方政府的高度重視，實現封閉式管理，市級權限全部下放，為高新區打造局部優化的小環境，能體現舉全市之力建設高新區。典型代表是東湖高新區。

第四種是目前一些園區采取的方式，政區合一。典型代表是廣州開發區。

二、高新區管理體制改革的方向。

高新區管委會怎么定位？高新區管委會具備全面的創新驅動發展戰略，引導培育促進技術產業發展，協調推進地區社會經濟高質量發展等職責。新時代下，管委會也有了新任務，就是要堅持優化協同高效的基本原則，這里面的核心內容應該是放管結合、優化服務。簡政放權應該是前提，放管結合是基礎，優化服務是它最終的目的。

“放”講的是權力下放，包括審核簡化審批項目，進行市場準入負面清單。

“管”主要是強調過去資格的審批認證，強化事中、事后監管以及監管方式的創新進行轉變。

“服”主要是優化服務，中關村管委會應該更多地從服務提供者，向服務組織者、平臺的方向轉變。

優化服務方面我們提出了五點建議：第一，科學決策，樹立新經濟理念。第二，動員創業，打造創新創業生態。第三，產業促進，推進產業邁向中高端。第四，企業培育，關注企業爆發式成長。第五，高端鏈接。

高新區應探索適合自己的管理體制模式

對高新區來講，管理體制創新是一個持續的過程，要隨著園區的發展不斷調整，要適應社會的發展、適應產業的發展、適應時代的發展。我認為高新區的管理體制沒有統一的標準。不同園區管理體制也有差異性和特殊性，需要因地制宜，創新探索適合自己的體制模式。

首先，高新區總體上按照不同的發展階段、區位條件、資源稟賦、功能定位管理體制可以分為管理模型和治理模型。管理模型以授權政府職能、組織和政策引導為主，適合開發建設、招商引資、快速發展、營造環境、集聚創新要素階段。治理模型是在政府的政策引導下充分發揮社會化和市場化組織的力量，適合在園區開發建設相對成熟、發展到一定經濟規模、企業主體數量大、創新創業要素豐富、形成了較好的創新創業生態、新興產業活躍、產業高端且競爭力強的發展階段。

第二，高新區管理體制創新是有方法論的。一是要堅持分類指導；二是要精簡高效，小政府、大服務；三是高新區要做創新驅動發展的引領者；四是對高新區管理者、建設者要求是知識化、專業化、國際化的復合型人才，有創新思想，洞察產業，洞察新經濟革命，有改革精神的人。

第三，高新區的管理體制創新要用好工具。大數據、云計算、互聯網、人工智能等快速發展，已經成為我們創新驅動發展、新舊動能轉換的重要工具。包括互聯網連接、共享、精準、開放、協同，這些東西都得植入進去。可以做數字化園區、智慧園區。如果做到數字化了，可以通過大數據進行分析，可以通過大數據進行招商，可以通過大數據進行服務，用數據優化管理體制和治理結構，實施精準服務。

第四，高新區的任何管理體制創新要做到以下幾個“有利于”：一是體制新創要有利于創新創業載體和產業基礎設施開發建設；二是有利于集聚創新創業的要素；三是有利于培育創新創業主體；四是有利于營造創新創業的生態環境；五是有利于高新區產業發展服務體系和功能的塑造；六是有利于制度創新深化改革；七是有利于發揮社會化和市場化組織的作用；八是有利于高質量、高效率發展，構建現代化的經濟體系。

高新區管理體制創新要把握好核心要求、符合時代特征，追求創新驅動發展，高質量、高效率發展，發展才是硬道理。

成都高新區：質量變革、效率變革、動力變革

高新區體制機制怎么做？我認為要通過三個變革：質量變革、效率變革、動力變革。

高新區的發展要適應大環境。我們大部制改革減到了16個部門，14個局，2個中心，即創新創業中心和政府服務中心。作為基層一級執政的機構，需要提供行政服務。我們從22個減到了16個。人員的配備上，我們提出來“員額+崗位”，就是根據工作的需要要配多少人。我們打破身份，社會上聘用人員也有資格競爭上崗，我們也有聘用人員做了處長、副處長的，而且執行了行政序列的處長。成都高新區發展新經濟率先在全國高新區成立了科技與新經濟局，要抓科技同時又要抓經濟，它是個經濟部門。還把原來的科技局改革、整合為科技與新經濟局，立足于新經濟。

高新區新舊動能轉化的目的是高質量的發展，這就要聚焦在新經濟。

宜昌高新區：注重頂層設計，堅持因地制宜

宜昌高新區成立于1988年，2010年升級為國家級高新區，經過三十年的建設發展，逐步形成了“一區六園”（即東山園區、猇亭園區、湖北深圳工業園、白洋工業園、生物產業園、電子信息產業園）“核心區+拓展區”的發展格局。

在高新區管理體制創新上，宜昌高新區大膽進行了三方面的嘗試。

第一，注重頂層設計，構建科學合理的“一區多園”管理體制。一是理順托管園區管理體制。二是推進大部制改革和扁平化管理。三是實施全員聘用制改革。

第二，堅持因地制宜，構建權責對等的“一區多園”運行機制。一是建立上下聯動機制。二是完善條塊運行機制。三是健全利益共享機制。

第三，發揮市場作用，構建統一高效的“一區多園”開發模式。一是組建投融資平臺。二是探索市場化路徑。三是積極發展飛地經濟。

佛山高新區：園鎮融合、黨政合署

1992年佛山高新區經國務院批準之后成立，經歷了兩個比較大的變革階段。2011年前是作為市政府的派出機構，發展并不是十分理想。到2011年，佛山市委市政府進行了管理體制上的大調整，把核心園區移到南海區獅山鎮，實行園鎮融合的運行體制。

在機構設置上，佛山高新區施行黨政合署的大部制。在“一區五園”的體制方面，施行分園建設，管理統一用高新區形象對外?！胺殴芊钡母母锸俏覀兊亩贪?。我們比較特殊的是在“放管服”授權改革里有省市區鎮四級事權，我們爭取實施相對集中許可改革，以后可以在一個區域內實現同辦。在工程聯合審批驗收上，我們做了一個探索，實施審批與驗收聯合，采取并聯審批等方式，比沒有整合前審批效率提高了80%多，審批加驗收只需要40多天。

石家莊高新區的逆襲的之路

石家莊高新區原來在全國高新區排名中屬于中下游，但是這幾年發展得非?？?，現在已經進入前20位。2017年，我們的GDP增速、工業總產值增速、財政收入增速、研發投入、高新技術企業數、科技型中小企業數等六項指標都是全市第一。今年1、2月份，財政收入增長38%，工業增加值增長39%，尤其生物醫藥產業現在發展非常迅速，增長46%。為什么發展這么快？最重要的是我們啟動了各項改革創新工作，形成了強大的動力和活力。

2016年我們啟動了新一輪的機構改革和薪酬制度改革，現在在河北省180個開發區里推廣，省委省政府要求全省開發區在3年內全部完成改革。

我們的改革是四句話和四個特點：一是“身份封存”；二是“全員聘任”；三是“競爭上崗”；四是“績效工資”。

我們改革體現了幾個特點：

第一，高度集權。市政府所有權力全部交給高新區，所有事項在高新區都能完成。

第二，高度精簡。我們只有10個部門，是完全的大部制。我們還改革招商體制機制，組建了“3個政府+2個社會+1個海外”的招商隊伍，并實行競爭性招商，引進項目數比上年增長了3倍。

第三，高度快捷。我們推出了“九天辦結制”，建立了“兩書四表五圖三繳費”的快速辦理模式，將40項前置性申報材料進行整合，直接取消或通過系統減少14項申報材料，項目單位獲得土地證后9天即可辦完全部手續，這個速度應該是全國最快的。還有一個“虛擬用章、內部循環”的改革，建立了手續辦理容缺受理機制，從根本上消除了土地手續制約，加速項目審批辦理效率。還推行“土地整案制收儲”改革。從今年開始，我們實施了前置土地收儲辦法，對全區所有未征用土地全部進行了“整案制”收儲，變“單一作戰、后期突擊”為“統一規劃、前置收儲”，項目入區后可直接開工建設。

第四，全面優化服務。改革項目推進機制，建立了項目委派專員制度，從項目立項直至投產實行“一個項目、一個專員、全程幫辦”，先后分三批委派專員分包項目130多個。

改革企業服務機制，搭建了綜合性企業服務平臺，企業直接通過網上平臺反饋問題，責任部門限時辦結，用精準高效的服務促進優勢企業多拉快跑。

改革商事制度，我區列入全省企業登記全程電子化試點，在全市率先推行了“網上預約”登記服務，有效激發了市場主體創業創新熱情。

行政審批制度改革已經實現了從“物理集中”到“化學反應”的轉變，推出了群眾辦事“最多跑一次”，通過規范制度、網上審批、流程優化、代辦服務等一系列措施，80%以上的審批事項實現了“最多跑一次”即可辦成事。

創新知識產權保護機制，建立了司法保護、行政監管、仲裁、第三方調解等知識產權糾紛多元解決機制和知識產權快訴、快判、維權反應機制，完成了知識產權三權合一執法體制改革。

在科技金融創新上，我們探索了“銀行、保險、政府、評估、擔?！蔽逦灰惑w風險共擔的新模式，區內3家科技銀行、2家科技保險機構、1家國有擔保機構，以及國內知名的知識產權評估機構，共同參與進來，有效地解決了銀行對知識產權質押貸款“評估難、處置難、風險大”的擔憂，把銀行的積極性調動起來了，這是真正解決科技型中小企業融資難的一種改革措施。

泰安高新區：激發內部活力、提高行政效能、提高服務水平

關于體制改革創新工作，我談兩點體會：

第一，在改革的過程中一定要堅持頂層設計，于法有依，于情合理。舉個例子，我們制定雙軌制運行，檔案封存管理，薪酬制度改革的過程中，一些部門提出來按照《公務員法》規定，對公務員或者降低或者提高工資待遇都是不允許的。怎么樣破解這個難題？這里就是實行雙軌制，就是公務員的身份可以在原來的軌道上運行，按照山東省經濟開發區條例，里面提到可以探索建立靈活的用人機制和分配機制，有條件的可以實行聘任制、績效考評制，在這個聘任的軌道上，可以搞一些創新改革的方案制定和執行。

第二，改革的目的還是要堅持問題導向和目標導向。作為高新區，一個創新創業的生態圈，除了各種生產生活要素外，管理者的活動也就是高新區的管理者或者是服務者，一定要以最大限度的激發內部活力、提高行政效能、提高服務水平作為改革方向。

重慶高新區：管理機制創新應結合不同地區特色和發展階段

重慶高新區成立于1991年，已經有近30年的歷史，現在重慶高新區產值447億元，面積74.3平方公里，體制、管理范圍和相應的機制做了幾次調整。1991年至2000，經濟社會事務黨務統一管理；2000年以后重慶高新區跟經開區合起來，集中拓展，管理效率比較高，發展也比較好。2010年之后，重慶高新區的范圍進行了新的擴展。

現在的高新區更多的是綜合園區。經濟開發、技術開發區現在轉向了綜合功能，從原來的快速發展轉向高質量發展。原來集聚經濟，現在集聚人口，服務城市綜合功能，這是區域發展的階段。選擇不同的體制管理機制根據不同地區的特色、發展階段進行。

現在我們要把相對的管理考慮起來，各自的體制不一樣，發展選擇就不一樣。作為高新區體制來說，是一個高效率體制，高強度發展，一定要有高的績效考核管理。

上海張江高新區：高新區管理體制應因地制宜、大膽創新

上海有一個比較特殊的園區，紫竹高新區是混合所有制的機構開發的國家高新區。這種模式是把整個區域的開發建設，讓一個綜合體來開發建設，周邊有學校、配套、公共管理。這個模式有利也有弊，它的機制比國有開發的靈活，弊端是它承受政府職務范圍的覆蓋相對來說小一點。

上海還有一種純國有企業做開發，國有單位做新興技術開發區，將近6平方公里。1991年開始上海市政府一直提倡這種開發模式，也是在探索當中。整個科技服務的創新體系配套，應該說也還不錯。它是純粹開發公司建設，開發公司有個融資平臺，做了一個上市公司，這在資產融資市場對開發區建設上比較成功。

杭州高新區：高新區=“高技術+新經濟”+“高效率+新體制”

第一，杭州高新區管理體制現狀。

1、從主要管理體制方面看，杭州高新區采取“平臺+政府”模式，以平臺為主。

2、從行政管理權限方面看，我們是“部分市級權限+部分區級權限”，以市級（或縣市級）權限為主。杭州市對高新區的授權總體來說是“辦事不過江，收費歸濱江”。

3、從園區孵化運營方面看，我們是“市場主體+政府引導”，以市場為主。政府自持的園區、物業不多，孵化主體以市場為主，政府主要是政策服務。

第二，現有管理體制的特點：經濟運行園區化、公共服務是城市化、社會管理是網格化。

第三，對管理體制創新的探索。

1、行政體制和商事制度改革方面，率先開展“最多跑一次”。浙江省和杭州市的很多商事制度和行政整體改革工作，都是從杭州高新區最先做起，比如多證合一、一證一號等。目前，企業和市民辦事，要求一個窗口受理，各部門開展內部聯審，一次辦好。在此基礎上，深入開展放、管、服改革。

2、園區孵化運營方面，我們也從原來的市場為絕對主體，探索政府適當增加物業空間配置，為好項目及時落地儲備資源、做好服務。

總得來說，我認為高新區在不同的歷史階段有不同的含義，現在的高新區更多的是“高技術+新經濟”。而針對高技術和新經濟，對應著我們在管理體制方面就是“高效率+新體制”。如果把這兩個“高+新”對應起來，可以更好的服務高新技術產業的發展。對于“高”和“新”有一句話：“沒有最高只有更高，沒有最新只有更新！”

高新區應持續探索“創業—瞪羚—獨角獸”之路，打造創新創業生態

一、高新區管理體制創新是新經濟發展的要求。

高新區管理體制改革的重點方向是“放管服”。對高新區來說，放是權力收縮，管是事后事中監管，高新區改革的關鍵是服，是做管理創新，是做新生事物的引領。在優化服務方面，管委會要繼續探索新經濟的新服務，動員創業，打造生態，鼓勵企業非線性成長，促進高端鏈接。

二、培育新經濟新動能是高新區發展的內在動力。

高新區管理創新實質上就是要發展新經濟，培育新動能。要挖掘有偉大夢想的創業者，促進開放創新和高端鏈接，培育更多的獨角獸企業。很多的獨角獸是從小城鎮走出來的，只要有鏈接，只要有新思想，只要接納創業者，完全能趕上新經濟的發展形勢。

高新區的生產力發展迅速，要在新形勢下有所作為，各個高新區都要持續探索“創業——瞪羚——獨角獸”之路，打造創新創業生態，這些都是政府優化服務需要做的事情，高新區探索高新區管理體制機制創新永無止境。

高新區管理體制創新解放思想、大膽求索

高新區管理體制改革的核心是“放、管、服”，目標就是為實現各個高新區的高質量發展，在體制機制上給予保障。在這里我提四點建議：

第一，高新區還要解放思想，大膽探索。高新區過去30年在經濟、社會發展中，為國家做了很大的貢獻，在體制機制上做了很多探索。我比較贊賞的是紫竹高新區，她采取的是市場機制來管理的高新區?？梢娚虾Ｔ诟咝聟^管理體制創新改革上的膽量和魄力！

第二，因地制宜的創新模式。各地的管理機制只要是適合當地的經濟發展，適合高新區的高質量發展，能夠推動動力變革、質量變革、效率變革，這種機制就是最好的。

第三，各個高新區超前部署、示范引領。

第四，希望各個高新區間加強交流、相互借鑒。