供給側改革背景下我國稀土行業現狀、問題與對策

王世虎

(1.中國國土資源經濟研究院，北京 101149；2.國土資源部資源環境承載力評價重點實驗室，北京101149)

鑒于稀土元素在某些關鍵領域仍具有不可替代性，歐盟、美國、日本等發達國家和地區早已將稀土資源列為發展高新技術不可或缺的戰略性原材料[1]。全球稀土資源開啟新一輪潛力評估，一批新項目將會陸續投產，稀土資源開發形勢正在改變。稀土戰略價值并不在于擁有多少資源，而在于是否掌握引領和提升新材料性能的關鍵技術。為改變長期處于原材料供給端的局面，中國已從多個方面加強了稀土行業管理并取得了顯著成效，但仍存在供需失衡等結構性問題[2-4]。本文擬通過分析我國稀土行業發展現狀，梳理存在問題，從供給側改革角度提出促進稀土行業可持續發展的對策建議。

1 稀土行業概況

1.1 資源保障

我國稀土資源總量豐富且分布廣泛。據美國地質調查局《礦產品概要》(Mineral Commodity Summaries 2017)統計顯示，截至2016年底，全球稀土資源探明儲量約1.2億t(稀土氧化物，REO)，資源量超過20億t，廣泛分布在中國、巴西、越南、俄羅斯、印度、美國、澳大利亞、格陵蘭島、加拿大、土耳其、南非、布隆迪、馬拉維、坦桑尼亞等國家和地區[5]。按目前全球稀土消費能力(約15萬t)和探明資源儲量計算，足夠滿足人類上百年需求。中國稀土儲量僅占世界總儲量的36%，且隨著全球稀土找礦勘探活動的深入，這種資源優勢會逐漸縮小。中國稀土資源主要分布在內蒙古、江西、四川、廣東、廣西、湖南、福建、山東等省(區)。2011年我國啟動實施找礦突破戰略行動以來，加大了對稀土等戰略性資源找礦力度。近五年稀土找礦勘查投入始終保持在1億元以上，其中國家出資比例超過70%。此輪找礦成果顯著，新發現并落實了一批大型以上規模稀土礦產地，例如廣西平南、福建龍巖、云南建水、貴州織金、浙江慶元、廣東平遠和樂昌等地發現大型稀土礦[6-7]，顯示我國稀土資源量仍具有巨大潛力。

1.2 供需形勢

長期以來，我國稀土供給與需求形勢極不匹配，稀土供給的“中國時代”就是很好的寫照。在供給端，我國始終主導著全球稀土供給市場。2001年稀土礦產量8.0萬t(REO，下同)，2006年稀土礦產量一度達到13.25萬t，中國稀土產量占全球產量的95%以上,而當時我國稀土實際需求量僅約6萬t，相當一部分稀土產品用于出口。2010年以來稀土開發政策進一步收緊，我國合法開采的稀土礦產量基本維持在9萬t以內(表1)；同時，由于長期存在非法違法采礦行為，我國每年實際稀土開采量遠大于國家開采總量控制指標。

表1 我國稀土行業與供需市場情況

注：e表示估計消費量。

資料來源：《中國國土資源年鑒2016》；《中國國土資源統計年鑒2016》；《中國固定資產投資統計年鑒2016》；《中國有色金屬工業年鑒2016》。

在消費端，隨著工業化進程加快和經濟發展方式轉變，尤其是信息、環保、節能、新能源等產業發展，帶動我國稀土消費快速增長。2001～2016年，我國稀土消費量從2.2萬t(REO，下同)增加至8.5萬t左右，年均增長速度約10.0%；其中，新材料領域稀土消費所占比重超過60%。同時，我國稀土消費占世界稀土消費比例從25%提高至60%左右，成為全球最大稀土消費國。隨著新興產業和清潔能源技術的快速發展，我國稀土需求仍有較大增長空間。

在出口端，2006年開始我國加強了稀土原材料出口限制，稀土出口形勢一度得到良好控制。2006～2012年，稀土出口量從5.3萬t(REO，下同)降至1.47萬t。2014年世界貿易組織(WTO)裁定中國稀土出口限制政策違反WTO框架規定。2015年初我國取消了稀土出口配額和出口關稅，稀土產品出口隨之出現大幅反彈，且仍以初級產品為主。

儲備和庫存方面，2011年國務院印發《關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》(國發〔2011〕12號)明確提出建立稀土戰略儲備體系。2012年國家物資儲備部門嘗試開展稀土產品儲備，2016年以來又陸續開展了幾輪稀土國家儲備招標。商業儲備方面，2016年，國家有關部門從商業儲備的原則、配套措施、實施主體、運行模式、具體方案等方面規范了企業商業儲備行為。稀土國家儲備和企業商業儲備多是內部小范圍內開展，許多信息并沒有完全公開。稀土庫存除了生產商還涉及眾多貿易企業和下游消費企業，相關信息更是難以統計[8]。

總體來說，我國是稀土原材料生產、消費、出口大國，但還不是稀土材料制造強國。

1.3 市場行情

2003年以來，稀土市場開啟了新一輪價格上漲周期。以氧化釹和金屬鏑為例，2003～2013年，氧化釹價格(年平均價格)從4.5萬元/t上漲至34.2萬元/t，上漲了658%,金屬鏑價格(年平均價格)從30萬元/t上漲至308.0萬元/t，上漲了930%,稀土行業利潤率總體保持在6%～15%，有些企業利潤率最高曾超過50%。期間，2011年上半年稀土價格暴漲主要與產業政策收緊和市場投機炒作等因素有關[9],而2011年下半年和2012年稀土價格大幅回落完全屬于理性回調。2013年以后，受市場需求疲軟、供應持續過剩等影響，稀土價格表現相對低迷，行業利潤率普遍跌至6%以下，甚至有些企業出現虧損。2016年下半年開始，隨著稀土行業兼并重組、市場秩序整頓、儲備調控等供給側結構改革持續發力，市場形勢出現好轉，稀土價格開始企穩回升。隨著我國制造業加快轉型升級，傳統產業和戰略性新興產業并行推進，稀土行業有望開啟新一輪發展周期。

1.4 行業治理

2005年國務院印發了《關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》(國發〔2005〕28號)和《國務院辦公廳轉發國土資源部等部門對礦產資源開發進行整合意見的通知》(國辦發〔2006〕108號)，提出對稀土等保護性開采的特定礦種進行專項整治和資源整合。由于缺乏國家層面統籌協調，稀土行業仍處于央地企業爭奪資源、產能無序擴張、超量開采、開發無序的狀態，總體調控效果并不顯著。直到國務院印發《國務院關于促進企業兼并重組的意見》(國發〔2010〕27號)和《國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》(國發〔2011〕12號)提出健全稀土行業監管體系、開展專項整治、加快行業整合、加大稀土應用研發、創新管理體制機制等要求，稀土行業發展與治理被上升到國家戰略高度，稀土資源整合與兼并重組才有了實質性進展。一是產業規模和價值逐漸顯現。稀土產業(采選業、冶煉業和壓延加工業)總產值已由2006年的百億元增至2016年的接近千億元。如果加上終端稀土金屬制造業，稀土產業產值已超過千億元，引領和帶動制造業產品質量和價值提升作用顯著。稀土金屬冶煉業與稀土礦采選業產值比值在10∶1～15∶1，且越往下游，稀土產業增值越明顯(圖1)。二是行業整合成效顯著。到2016年底，以中國五礦集團公司、中國鋁業公司、中國北方稀土(集團)高科技股份有限公司、廈門鎢業股份有限公司、中國南方稀土集團有限公司、廣東省稀土產業集團有限公司六大稀土集團主導市場的格局基本形成。稀土礦山總數從2006年的124個降至2015年的77個，其中大中型礦山比例達到27%(圖2)。六大稀土集團控制了全國稀土資源儲量的98%以上。圍繞探明礦產地，已建成內蒙古包頭、江西贛州、四川涼山、福建龍巖、廣東清遠和梅州等稀土資源開采和冶煉分離基地，產能分別占全國90%、70%以上；圍繞消費市場建成寧波、廈門、成都、包頭等稀土應用產業基地，稀土磁性、催化、發光材料產業規模分別占全國70%、50%、45%以上[2]。

2 稀土行業發展面臨的問題

稀土行業調控手段足夠多且已涵蓋全產業鏈，行業治理和整合取得顯著成績。但是，行業發展過程中仍存在諸如產能長期過剩、供需長期失衡、原材料大量出口等一系列問題[2-4，10-11]。

圖1 規模以上稀土行業固定資產投資與工業產值情況圖(資料來源：《中國固定資產投資統計年鑒2016》；《中國工業經濟統計年鑒2016》)

圖2 我國稀土礦山數量與規模結構圖(資料來源：《中國國土資源統計年鑒2016》)

2.1 行政管控不佳，行業立法缺失

行業調控效果不佳的根本原因在于發展與保護的關系沒有處理好，產業政策導向重項目重開發，發現稀土資源的地方都想發展稀土產業。直接原因在于上游采礦權過多、冶煉項目投資持續擴張、非法違法開采。采礦權過多主要與前期稀土采礦權審批權限經歷了下放上收、礦山開發準入門檻低、礦業權管理不嚴等有關。稀土非法開采、違法違規生產、產品非法買賣等現象打而不絕，根本原因在于非法來源稀土有市場,同時也存在有法不依或執法不嚴、整治行動沒有形成長效機制、違法成本太低等問題。稀土國家規劃礦區礦業權管理與一般規劃礦區管理區別不大，僅在資源配置的時候優先向前者傾斜。現行《礦產資源法》(1996年修正)管制難以涵蓋稀土全產業鏈，關于非法和破壞性開采的法律責任仍以舊刑法中故意毀壞公私財物追究刑事責任，與新修訂《刑法》中規定的破壞環境資源保護罪不相符，與新修訂的生態環境保護法銜接也不夠。另外，現行稀土礦產地儲備和稀土產品儲備也缺乏明確的法律支撐。

2.2 行業產能過剩，供需長期失衡

稀土產業從眾化明顯，缺乏統籌規劃與精細分工。六大稀土集團介入稀土行業的時間起點不盡一致，相應的產業基礎和配套的產業鏈條參差不齊，后介入者仍然偏重擴大中上游產能和搶占市場份額。據工業和信息化部統計，截至2015年底，我國稀土冶煉分離產能約30萬t，與每年開采量和消費量不足10萬t相比，產能屬于嚴重過剩。產能過剩主要與投資持續擴張有關，2003～2015年稀土采選業和冶煉業固定資產投資年均增速超過25%，且新建與擴建項目投資在稀土采選業和冶煉業項目投資中所占比例分別為65%和70%(圖1)。國內稀土需求與總產能、總供給、出口相比完全失衡,同時，稀土消費、庫存、儲備等信息統計不透明，稀土供需平衡表不準確，難以為決策部門提供基礎支撐。目前，我國稀土供給有一半以上來自共伴生稀土資源的回收利用，隨著礦產資源調查評價的深入和對已有礦床再評估，新發現一些磷礦、鐵礦、鋁土礦、鈾礦等礦產中也存在大量經濟可采的共伴生稀土資源，這些稀土資源如何開發面臨管理難題。

2.3 資源儲備的意義仍有待探討

《國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》(國發〔2011〕12號)和《全國礦產資源規劃(2016～2020年)》都提出了建立國家儲備與企業(商業)儲備、實物儲備和資源(地)儲備相結合的戰略儲備體系，同時中央財政對實施資源、產品儲備的地區和企業給予補貼。在國內稀土資源豐富、產能和產量供給充足的背景下，稀土不存在供給中斷風險，稀土產品儲備只能用來調節市場，商業儲備的投機意味更濃。稀土礦產地儲備與供給市場沒有直接關系，礦產地儲備的意義何在，只能增加行政管理和資源管護成本，進一步增強地方資源保護意識。

2.4 長期忽視資源開發環境代價

目前，我國每年開采稀土礦石量為800萬～1 000萬t，由此產生幾乎同等數量的尾礦，不僅占用大量土地，還會導致生態植被破壞、誘發次生地質災害。稀土上游采選業對環境的污染和生態的破壞是嚴重的，尤其是開發過程中使用化學藥劑并產生大量酸性廢水、尾礦中伴生的重金屬、放射性元素等嚴重污染土壤和地下水及周圍環境。開發過程中，長期忽視對生態環境代價核算，環境修復治理成本沒有在產品價格中得到合理體現。

2.5 應用創新能力不強，中低端產品競爭加劇

稀土產業鏈整體仍處于中低端，產品附加值較低，高性能功能材料和應用器件規模較小。部分關鍵核心技術及裝備仍然依賴進口，關鍵功能材料保障能力不足。

3 現階段應對供給側改革的建議措施

3.1 加快推動稀有金屬管理立法

《全國礦產資源規劃(2016～2020年)》明確將稀土納入國家戰略性礦產目錄，《稀有金屬管理條例》納入2016年國務院二類立法計劃。專項立法的戰略定位和政策導向要清晰準確，除了強調合理利用稀土資源和保護生態環境外，還要強調優先保障國內制造業需求。立法工作應該從勘查開采、閉坑(包括尾礦管理)、冶煉分離、產品流通、進出口貿易、儲備、循環利用、環境治理等角度加強稀土全產業鏈管理。同時，立法要與新修(制)訂或正在修訂的《礦產資源法》《環境保護法》及其配套法律法規和“兩高”關于非法采礦與破壞性采礦、環境污染刑事案件等司法解釋等進行充分銜接，保持法律的協調與一致性，實現有法可依。制定國家規劃礦區管理辦法，明確規劃區內資源保護的法律地位和法律責任、中央與地方的監管與保護職責，不能淪為地方要礦業權和開采指標的手段。加強共伴生稀土資源綜合利用管理，制定共伴生稀土資源開發利用技術規范和管理辦法。

3.2 管控源頭資源配置

一是嚴格行業準入管理，從最低開采規模、開發利用效率、綠色技術工藝等技術要求，配合經濟和環保手段規范稀土開發利用；優先安排共伴生稀土資源開發和綜合利用，明確綜合開發布局、時序、規模和結構。二是建立區域或企業集團內部稀土采礦權輪換制度(即采完一礦批準一礦)，將近年來新發現的大中型稀土礦產地和稀土資源集聚區，劃為稀土國家規劃礦區；新設采礦權必須考慮全國稀土市場供需形勢、現有采礦許可證范圍內可采儲量是否達到可輪換的條件。三是健全完善總量控制指標分配與核減機制，總量控制指標不僅要考慮供需平衡、上年度指標執行、產業政策執行情況，還要與稀土儲備、稀土庫存、稀土出口等要素掛鉤；非法違規開采、生產、加工和出口的產品應該進行罰沒并納入國家儲備，同時核減相應企業總量指標。四是建立和完善稀土(行業、企業)供需平衡表(儲量、開采、生產、銷售、庫存、儲備、出口等要素)，加強動態監測分析與比對評估，完善稀土產品追溯體系，建立預警與動態調控機制。

3.3 著力化解過剩產能

一是嚴控稀土產能。國家優先將資源配置給六大集團(具有央企和國企背景屬性)，同時企業應擔負起保障市場供給、去產能、調結構、維護市場穩定的責任。全面實施稀土企業產能公告和生產承諾制度。發揮行業規劃、行業規范、產業政策、環保政策的引領作用，停止核準新建稀土冶煉分離項目，禁止現有稀土冶煉分離項目擴大生產規模；重新評估在建和已核準擴建冶煉分離項目產能，與下達總量指標顯著不匹配的項目，應該進行核減；配合資源整合和企業兼并重組，繼續清理淘汰開采和冶煉環節存在的低端、低效和閑置產能，取締收購加工非法來源稀土礦產品的企業；通過產能“禁、限、減”，壓縮非法違法來源稀土的需求空間。同時，以應用需求為目標，做好政策引導和稀土價格平衡，推動稀土在傳統產業和新材料產業的應用，消化當前稀土庫存。

二是建立打擊非法違法違規長效機制。除了開展常規稀土行業專項整治外，綜合利用法律、經濟、環保等手段，降低破壞資源開采、污染環境入罪門檻，提高非法違法成本。創新監管方式，明確監管責任，具有責任主體的稀土礦山和規劃礦區，責任主體負責投入設備、資金、人力，加強稀土資源開發保護；無責任主體的稀土資源地(新發現礦點、未出讓礦山等)，落實屬地監管責任，探索建立政府、企業、社會多方參與的監測監管體系，拓展非法違法信息來源渠道，壓縮非法違法生存空間。同時，在稀土資源開采區、稀土國家規劃礦區，加強相關法律法規和典型案例警示教育宣傳工作。

3.4 推動稀土資源綠色開發

一是制定符合地區實際的稀土綠色礦山技術標準體系，推進并實現所有稀土礦山綠色開發和清潔環保生產。綠色礦山建設履約承諾作為礦業權審批要件之一，將其與企業獲得開發總量控制指標、礦業權申請、用地、財政、信貸等要素掛鉤，促使稀土產業轉型升級和綠色可持續發展。二是提高稀土行業環境準入標準。與新修訂的《環境保護法》及其配套法律法規和政策進行銜接，根據輕重稀土資源特點、開采方式、藥劑使用、冶煉工藝等情況，重新修訂稀土工業污染物排放標準。三是運用環保手段倒逼企業履行礦山環境治理責任。健全完善稀土礦山環境恢復治理基金、生態補償、環境污染強制責任保險等制度建設；生態脆弱地區和敏感地區，按高標準征收環境保護稅；建立稀土環境信息披露制度，稀土生產經營者應當在開發前查明區域水土環境本底值，公開原地浸出化學試劑使用、有毒有害水污染物等相關信息，對稀土工業“三廢”、尾礦滲液、地下水水質、地質災害隱患等環境進行監測，采取有效措施防范環境風險。

3.5 完善稀土國家儲備機制

健全完善稀土產品國家儲備機制，根據市場供需形勢、企業生產和庫存、新興產業推廣應用等情況，推動國家儲備從全元素儲備向關鍵元素儲備轉變。探索建立國家儲備企業代儲機制，推動國家儲備招標信息和企業稀土庫存公開，控制稀土庫存和國家儲備在合理水平。不同于原油和鈾礦等短缺的戰略性資源，稀土儲備的作用主要在于保護資源和調節市場。在現行法律政策和管理體系下，礦業權審批和稀土產品國家儲備的作用完全可以代替資源地儲備和企業儲備的功能，應該暫緩推進礦產地儲備和企業商業儲備，同時加強企業稀土庫存規范管理。同時，對資源地儲備、企業商業儲備的實際意義、調控效果、行政管理與資源保護成本等加強研究和預評估。

3.6 加快技術創新提升行業競爭力

國家制定優惠政策支持創新要素向優質企業集聚，引導企業加大研發投入，加大綠色環保的共伴生回收利用、選冶與提取分離工藝、廢液與尾礦無害化處理關鍵技術研究，重點突破高性能永磁、高效發光、高端催化、高容量儲氫等稀土功能材料的技術制備和器件產業化；配套重點工程和示范基地建設，建成若干技術創新中心和形成一批專利組合，提升稀土國際競爭力和提高中高端產品市場份額。

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