差異化產權制度 多元化生態管護
——國外自然資源管理模式概覽

文 l 洪旗 陳華飛

俄羅斯：以所有權控制，國家統一綜合管理

俄羅斯國有土地占土地總量的92%，居絕對主導地位，公民所有占比6.9%，法人僅占比0.9%。與土地類似，俄羅斯絕大多數的礦產、水、海洋、森林等自然資源也屬于國家所有。盡管俄羅斯自然資源所有權由國家所有制、集體所有制、集體股份所有制和公民所有制四類組成，但國家對自然資源所有權仍可以進行嚴格控制，形成了俄羅斯特有的以公權管制為主導的自然資源所有權控制模式。

基于此，俄羅斯也形成了自然資源綜合管理模式，由自然資源與生態部負責對礦產資源、水資源、森林資源等實施統一管理、嚴格保護。自然資源與生態部下設自然資源環境保護、森林資源管理、水資源管理等部門，按統一管理的原則集中制定自然保護區、國家公園、禁獵區、禁采伐區等管控政策，以及森林、水資源利用與保護政策，并制定生態安全監督政策。同時，下設地下資源利用局加強地下資源（油氣、固定礦產、地下水及設施）資產管理、礦業權許可管理以及礦產資源信息庫建設；下設水資源局加強水資源資產、水資源利用和水質管理等；下設林業局加強森林資源資產管理、森林資源保護與再生利用等。

為了促進自然資源產業經濟發展，俄羅斯將土地、能源等經營性自然資源單獨分離出來，劃歸經濟發展部和能源部管理，有效實現了經營性自然資源和公益性自然資源的分開管理。在產權管理上，俄羅斯聯邦地籍總局負責對自然資源實行登記，聯邦財產關系部負責管理自然資源權屬。

點評：俄羅斯自然資源統一制定政策、分類型利用管理的模式值得借鑒，尤其是在加強國家對自然資源的公權管理方面，有積極經驗。

美國：注重價值實現，構建產權交易市場

作為一個聯邦制資本主義國家，美國聯邦各州有相對較大的權力，各州有獨立的行政權、立法權和司法權。從土地所有制來看，土地所有權由私有土地（59%）、聯邦土地（32%）、州政府土地（7%）、印第安人保留地（2%）共同組成。私有土地為主的國情決定了美國的產權制度體系更加傾向于注重私權的保護，任何人使用不屬于自己的土地都必須購買其所有權或使用權。聯邦政府若使用屬于州政府的土地，必須要征得州政府同意并通過購買而取得，任何單位和個人使用或開發不屬于自己的土地，都需要有償付費。

多元的自然資源所有權主體、發達的社會經濟條件、完善的法律制度，為美國自然資源交易市場起步奠定了基礎條件。在美國，所有自然資源產權的獲取和交易都要有償付費并按照規定進行。開采和利用自然資源須持有許可證，如開采礦產資源需持有采礦許可證，砍伐森林須持有砍伐許可證，草地放牧需持有放牧許可證，開發海洋需持海洋開發許可證。私人和企業要在公共土地（聯邦土地）上開采礦產資源，首先應向內政部土地管理局申請租地，繳納土地租金和礦產資源費等。

美國對自然資源資產管理高度重視，目前形成了世界上最完善的自然資源資產價值管理體系。比如，美國農業自然資源保護局下設土壤調查處、資源盤存處、資源評價處等，負責土壤資源評估；金融管理處負責土壤經濟效益評估；保持運作處負責土壤生態效益評估，保證土壤資源的可持續利用。另外，美國在內政部中單獨設立了自然資源收益辦公室，代表國家負責自然資源收益的收繳和管理。

點評：美國的自然資源產權市場模式值得借鑒，但前提是構建清晰的自然資源產權體系，完善自然資源的有償使用制度，促進自然資源市場的建立。

英國：以利用定歸屬，統一資源資產管理

英國作為世界上第一個君主立憲制國家，其土地及地上附著的自然資源所有權歸屬英國女王，但其所有權已經形同虛設。以土地資源為例，英國真正的土地權利為不同形式的土地保有權，包括自由保有權和租用保有權兩大類：自由保有權為保有權人永久所有，一般以契約或居住、耕作使用等形式為基礎確定；租用保有權有一定年期（125年、40年、20年、10年等）并通過合同或協議確定土地權利和內容，在租賃期內確定的土地權利和內容不能隨意更改，自由保有權人不能隨意干涉。

英國土地所有權制度的基本屬性是以利用定歸屬，從歸屬轉向利用。從本質上來講，附屬于土地之上的各類自然資源權利屬于土地使用者。

自然資源所有權的虛設，致使英國形成了分散的自然資源管理模式，在中央一級并沒有統一的自然資源管理機構，而是由若干部委分類管理。但為有效行使女王皇家自然資源資產所有者職責，從18世紀60年代起，英國政府專門設立了皇家地產管理機構，統一行使金、銀礦產和大部分海上非能源礦產的所有者和管理者職責。英國皇家地產局負責管理英國55% 的海灘、約一半的河口灣和潮（水）河河底，以及12 海里內領海水域的海床，擁有這些地區大陸架礦產資源（主要是海沙、礫石、鉀鹽和鹽）的勘探和開采權。

點評：英國成立專門的自然資源資產管理機構，行使自然資源所有者職能，并逐步完善自然資源使用權制度。這使自然資源使用權人能夠承擔相應的權利和義務，達到促進自然資源合理利用的目的。

日本：以保護為導向，構建生態管理體系

自明治維新后，日本將土地封建領主所有改為了土地私人所有。日本現行的土地所有制主要分為三種形式，即國家所有、公共所有、個人與法人所有。根據日本國土廳土地白皮書統計，國有土地和公有土地（地方政府所有）占37%，私有土地（個人與法人所有）占63%。

日本國有和公有土地大部分是山林、河川、海濱地，主要為國家及全民的公益利用，更強調對生態的保護。自然資源貧乏的現狀，迫使日本政府更加注重對自然資源的保護和合理利用。早在20世紀80年代后期，日本就已經開始由消耗資源的資源型管理模式，向保護生態環境的生態型管理模式轉變。為保護自然資源，日本構建了完善的自然資源物權制度，將其作為一種私權進行交易。同時，日本又通過公權力的介入，運用特別法立法的方式，限制或禁止人們對自然資源的開發與利用，并通過經濟手段對保全自然資源有貢獻者實行補助制度。

點評：日本通過自然資源產權制度的設置，強化對重要生態資源（區）的保護，對生態區位重要的自然資源實行國有和公有，同時加大對自然資源使用權人的產權限制。

澳大利亞：圍繞土地產權，實現空間整體管護

澳大利亞是由六個州和兩個地區（北領地和首都領地）組成的聯邦制國家，中央政府與地方政府的管理權限在憲法中明確規定，互不隸屬、互不干涉。在澳大利亞，土地的含義就是不動產，從物質組成上看其包括地表以及地表的土壤、土地上所有改良物（如建筑物）。

根據澳大利亞土地登記制度，土地登記即不動產登記，是對土地的占有、使用、出售、出租、抵押以及相關土地權利的登記，土地登記也不僅僅是地表權利的登記，還包括空間權益的登記，所有附屬于土地上的建筑物與改良物，都會隨著土地一同變更，由土地登記局統一進行登記。

澳大利亞的土地登記制度發達，土地登記是以承載自然資源的土地空間為基礎，登記土地資源的所有權，并通過各種法律明確土地上水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等不同自然資源類型的權利和義務，限制土地所有權人的相關權利，實現對自然資源的保護和利用。

點評：澳大利亞的自然資源產權登記制度，強調以土地為載體，在登記土地資源所有權和使用權的基礎上，明確其產權范圍內土地上的水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等不同自然資源利用限制條件和保護要求。