多年政策適時(shí)推進(jìn)產(chǎn)能過剩治理路徑清晰

文/《新產(chǎn)經(jīng)》周貝貝

2018年，改革開放將迎來40周年。近四十年來，中國(guó)改革的步伐從未停歇。其中，“去產(chǎn)能”就是改革中時(shí)常提及的重點(diǎn)。經(jīng)過多年的努力探索，政府在化解產(chǎn)能過剩方面已經(jīng)形成了清晰的解決路徑。

改革一直在路上，今年是全面貫徹黨的十九大精神的開局之年，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的背景下，如何更好作為？

政策治理實(shí)時(shí)應(yīng)對(duì)

產(chǎn)能過剩的產(chǎn)生源于多方面的因素，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和平穩(wěn)運(yùn)行造成嚴(yán)重的負(fù)面影響，化解產(chǎn)能過剩勢(shì)在必行。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家宋清輝在接受《新產(chǎn)經(jīng)》采訪時(shí)表示，產(chǎn)能過剩問題制約了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和平穩(wěn)運(yùn)行造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。例如，過度消耗大量寶貴的資金，嚴(yán)重影響貨幣政策效果的正常發(fā)揮；形成巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)l(fā)更大范圍的金融風(fēng)險(xiǎn)；導(dǎo)致生產(chǎn)者價(jià)格指數(shù)下行，削弱企業(yè)的盈利能力，甚至導(dǎo)致企業(yè)“倒閉潮”的出現(xiàn)等等。

那么，如何化解產(chǎn)能過剩？業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，其解決途徑有兩方面：一是去產(chǎn)能，二是增加社會(huì)對(duì)過剩產(chǎn)能產(chǎn)品的需求。

宋清輝則認(rèn)為，用供給側(cè)改革化解產(chǎn)能過剩痼疾，是目前來看最有效的途徑。即通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，提高供給體系質(zhì)量和效率等方面來化解產(chǎn)能過剩，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)總供給與社會(huì)總需求的平衡。

其實(shí)，產(chǎn)能過剩是相對(duì)的，是特定產(chǎn)品、特定時(shí)期的產(chǎn)能過剩。近些年來，不同時(shí)期、不同行業(yè)出現(xiàn)了一系列的產(chǎn)能過剩問題，例如，企業(yè)組織結(jié)構(gòu)、行業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)上的不合理；同質(zhì)化低端產(chǎn)品過剩、重復(fù)建設(shè)突出；一些行業(yè)落后產(chǎn)能比重大；部分行業(yè)產(chǎn)能“嚴(yán)重過剩”；鋼鐵、煤炭等行業(yè)困境。針對(duì)上述問題，國(guó)務(wù)院在不同階段分別出臺(tái)了相關(guān)的指導(dǎo)性文件。

《新產(chǎn)經(jīng)》梳理發(fā)現(xiàn)，由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放，體制機(jī)制不完善，有些行業(yè)在快速發(fā)展的過程中出現(xiàn)了盲目投資、低水平擴(kuò)張等問題，例如，鋼鐵、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭、汽車等行業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)出現(xiàn)明顯過剩，還有些行業(yè)存在產(chǎn)能潛在過剩。在這種情況下，一些地方和企業(yè)仍在這些領(lǐng)域繼續(xù)上新的項(xiàng)目。此外，這些行業(yè)在企業(yè)組織結(jié)構(gòu)、行業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)上的不合理問題也很嚴(yán)重，造成了產(chǎn)品價(jià)格下跌，庫(kù)存上升，企業(yè)利潤(rùn)增幅下降，虧損增加，甚至面臨著企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)和職工失業(yè)加劇的風(fēng)險(xiǎn)。

產(chǎn)能過剩還突出表現(xiàn)為同質(zhì)化低端產(chǎn)品過剩，不少領(lǐng)域產(chǎn)能過剩、重復(fù)建設(shè)問題仍很突出，甚至加劇。不僅鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍在盲目擴(kuò)張，風(fēng)電設(shè)備、多晶硅等新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)了重復(fù)建設(shè)傾向，一些地區(qū)違法、違規(guī)審批，未批先建、邊批邊建現(xiàn)象又有所抬頭。2009年9月26日，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了發(fā)改委等部門制定的《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，該文件旨在抑制重復(fù)建設(shè)治理低效產(chǎn)能，做出了許多有益的探索。

隨著加快產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、抑制重復(fù)建設(shè)、促進(jìn)節(jié)能減排政策措施的實(shí)施，淘汰落后產(chǎn)能工作在部分領(lǐng)域取得了明顯成效。但是，由于長(zhǎng)期積累的結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出，落后產(chǎn)能退出的政策措施不夠完善，激勵(lì)和約束作用不夠強(qiáng)，部分地區(qū)對(duì)淘汰落后產(chǎn)能工作認(rèn)識(shí)存在偏差、責(zé)任落實(shí)不到位，一些行業(yè)落后產(chǎn)能比重大的問題仍然比較嚴(yán)重，已經(jīng)成為提高工業(yè)整體水平、落實(shí)應(yīng)對(duì)氣候變化舉措、完成節(jié)能減排任務(wù)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重制約。2010年國(guó)務(wù)院專門就落后產(chǎn)能淘汰工作進(jìn)行了部署，下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》。這份專門針對(duì)落后產(chǎn)能淘汰的政策文件，以電力、煤炭、鋼鐵、水泥、有色金屬、焦炭、造紙、制革、印染等行業(yè)為重點(diǎn)，對(duì)具體產(chǎn)能淘汰任務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)的界定。以質(zhì)量提升為主，產(chǎn)能過剩治理措施有了重大變化。

此后，受到發(fā)展階段、發(fā)展理念和體制機(jī)制等多種因素的影響，我國(guó)部分行業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾。在我國(guó)產(chǎn)能過剩治理政策文件中，“嚴(yán)重過剩”狀態(tài)首次出現(xiàn)在2013年5月10日國(guó)家發(fā)改委和工信部《關(guān)于堅(jiān)決遏制產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)盲目擴(kuò)張的通知》的聯(lián)合發(fā)文中，涉及鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)。2013年10月6日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》，就是針對(duì)這幾個(gè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的行業(yè)，確定淘汰任務(wù)目標(biāo)和時(shí)限要求，以產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)為試點(diǎn)，產(chǎn)能過剩治理政策出現(xiàn)了全方位轉(zhuǎn)型。

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，鋼材市場(chǎng)需求回落，鋼鐵行業(yè)快速發(fā)展過程中積累的矛盾和問題逐漸暴露，其中產(chǎn)能過剩問題尤為突出，鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難加劇、虧損面和虧損額不斷擴(kuò)大。同時(shí)，受經(jīng)濟(jì)增速放緩、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素影響，煤炭需求大幅下降，供給能力持續(xù)過剩，供求關(guān)系嚴(yán)重失衡，導(dǎo)致企業(yè)效益普遍下滑，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序混亂，安全生產(chǎn)隱患加大，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、職工就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定造成了不利影響。

針對(duì)上述情況，2016年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》這兩個(gè)專門針對(duì)特定行業(yè)的文件適時(shí)而出。這兩個(gè)文件的出臺(tái)，標(biāo)志著以鋼鐵和煤炭行業(yè)脫困發(fā)展實(shí)施分類施策成為有效的路徑選擇。

鋼鐵去產(chǎn)能成果顯著

以鋼鐵行業(yè)為例，2016年已完成6500萬噸去產(chǎn)能任務(wù)，在剛剛過去的2017年，鋼鐵去產(chǎn)能5000萬噸的年度目標(biāo)也提前超額完成。與此同時(shí)，在近兩年化解約1.15億噸落后產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，1.4億噸的“地條鋼”產(chǎn)能也在2017年被徹底清除。“地條鋼”從此退出歷史舞臺(tái)，鋼價(jià)持續(xù)上漲，鋼廠普遍實(shí)現(xiàn)盈利。

在“十三五”前兩年，鋼鐵去產(chǎn)能就已超過1.15億噸，可以說成效非常顯著。2018年1月3日，工信部原材料工業(yè)司在其發(fā)布的《深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革開創(chuàng)中國(guó)鋼鐵工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的新局面》一文中稱，2018年要繼續(xù)堅(jiān)定不移抓好鋼鐵去產(chǎn)能工作，力爭(zhēng)提前完成“十三五”的上限目標(biāo)。

對(duì)此，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為盡管接下來鋼鐵去產(chǎn)能任務(wù)所剩不多，但越往后難度會(huì)更大些。從政策層面來看，2018年重點(diǎn)應(yīng)放在維護(hù)前兩年去產(chǎn)能和取締‘地條鋼’的成果，嚴(yán)防死灰復(fù)燃，同時(shí)做好職工安置和債務(wù)處置工作。

另有專家認(rèn)為，2018年鋼鐵去產(chǎn)能更傾向于依靠市場(chǎng)的力量來去掉一部分產(chǎn)能，比如在環(huán)保加碼、去杠桿的同時(shí)，之前保持良好盈利的鋼廠肯定能生存下去的，相反，無法適應(yīng)新環(huán)境、新變化的鋼企自然會(huì)慢慢淘汰。

中研普華研究員林鳳蓮在接受《新產(chǎn)經(jīng)》采訪時(shí)表示，國(guó)家的下一步政策可以采取政府退出機(jī)制，減少在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中行政規(guī)劃和干預(yù)，讓市場(chǎng)發(fā)揮更大的配置資源的作用，讓企業(yè)和企業(yè)家在盡可能少的外部擾動(dòng)的環(huán)境下，進(jìn)行自發(fā)的、可持續(xù)的規(guī)劃和發(fā)展。