機構改革背景下城鎮總體規劃調整路徑探索
——以《肥東縣撮鎮鎮總體規劃(2009-2030年)》(2017年調整)為例

李傳貴

合肥市規劃設計研究院 安徽 合肥 230041

正文：

1 城鎮總體規劃調整背景

1.1 構建國土空間規劃體系

目前涉及城鄉空間布局安排的規劃主要有城鄉規劃、發展規劃、國土資源規劃、生態環境規劃等，這些規劃存著種類繁多、發展不均衡、法制化建設落后、協調性差等問題[1]。近年來，尋求全國統一、相互銜接、分級管理的國土空間規劃體系，屢在中央文件中被重點提及。

2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立“空間規劃體系，劃定生產、生活、生態開發管制邊界，落實用途管制”。2015年，《生態文明體制改革總體方案》提出構建“以空間規劃為基礎，以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度”，構建“以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”。2017年，《中國共產黨第十九次全國代表大會報告》提出構建“國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。堅決制止和懲處破壞生態環境行為。2018年，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》正式確定組建自然資源部，統一行使“所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”，同時“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用”，推進多規合一，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合。

撮鎮鎮總規評估與調整技術路線

1.2 機構改革背景下城鎮總體規劃修改機制

隨著國家自然資源部門責權明細，省、市機構改革方案陸續公布，構建國土空間規劃法規體系提上日程。

空間規劃的改革是以國土空間規劃為基本規劃，建構“1+X”的空間規劃體系。建立“1+X”空間規劃體系，“1”即空間規劃，也就是國土空間規劃，作為其他各項規劃的“憲法”性基本規劃，以專統籌。“X”即保留現有國民經濟發展規劃、土地利用規劃、城市規劃、環境保護規劃等規劃。

機構改革背景下的城鎮總體規劃修改需要考慮國土空間規劃對各城鎮空間影響，同時需要滿足過渡期城鎮的建設發展。城鎮總體規劃的實施是城鎮人民政府合理配置城鎮空間資源，保障城鎮建設發展有序進行的一個動態過程。城鎮總體規劃實施評估是定期總結規劃實施情況、及時調整規劃或提出規劃實施建議、實現規劃動態發展的重要環節[2]。通過評估，不但可以監督檢查總體規劃的執行情況；而且也可以及時發現規劃實施過程中存在的問題，提出新的規劃實施應對措施，為國土空間規劃的編制提供依據。

2 總規調整技術路線

依據《安徽省城市總體規劃編制技術導則》動態維護的相關要求：定期開展規劃評估和實施監測，評價城市總體規劃實施情況，及時糾偏和進行規劃動態調整，明確規劃修改和規劃調整的動態維護的要求。調整方式一是規劃修改，對城市性質、規模、空間結構與布局等進行全面調整。二是規劃調整，尊重原規劃的大格局與大框架，不突破原批復規模的要求，結合區域發展環境的變化對空間布局與用地性質進行局部調整。

撮鎮鎮總規調整采用第二種方式。通過問題導向、目標導向分析規劃實施情況與總規確定目標偏差，結合新的政策環境和城鎮發展態勢，對總規適應性進行綜合評價，對總規調整必要性充分論證，提出總規調整建議。

3 總規調整的必要性

（1）上位法定規劃《肥東縣縣城總體規劃（2015-2030年）》對撮鎮鎮提出了新的用地布局要求。縣城總體規劃將撮鎮鎮北部片區部分建設用地納入縣城中心城區建設用地范圍，需要撮鎮鎮空間布局銜接。

（2）重大基礎設施建設需要修改規劃。合肥市軌道交通2號線、6號線經過撮鎮鎮，沿線用地布局需進行較大調整；裕溪路高架向撮鎮鎮延伸，對沿線交通、用地帶來重大影響，需要鎮總體規劃進行調整。

（3）合肥市將撮鎮境內的三岔河片區作為散貨碼頭，承擔區域對外貨運交通功能，需要撮鎮鎮總體規劃落實建設用地。

（4）銜接合肥市東部新中心規劃建設要求。按照合肥市空間發展布局，積極推動東部新中心重點片區建設，東部新中心規劃包含撮鎮鎮高速以西部分，撮鎮鎮總體規劃需要加強區域銜接、協同發展。

（5）落實《安徽商貿物流開發區總體發展規劃》、《肥東循環經濟示范園區總體發展規劃》建設用地。按照國家開發區發展整體部署，商貿物流開發區、循環經濟示范區需要與縣經濟開發區進行整合，產業園區的建設用地需要撮鎮鎮總體規劃進行落實。

（6）落實撮鎮特色小鎮建設及產業轉型發展要求。按照縣委、縣政府關于縣域經濟的轉型發展要求，結合撮鎮鎮地域風貌特色及產業基礎，擬打造撮街、VR特色小鎮，需要鎮總體規劃進行調整，才能保障近期重大項目落地。

4 總規調整基本原則

在構建國土空間規劃體系大背景下，確保現行城鎮總體規劃剛性約束與彈性引導，本次總規調整確定了“兩個不突破、兩個落實”基本原則：

4.1 不突破上一輪城鎮總體規劃城鎮建設用地規模總量

在確保上一輪建設用地規模不變的前提下，落實已建成項目，彌補上位規劃支撐不足的問題；落實擬建項目，現行總規中未安排具體項目的建設用地，進行空間置換，滿足具體項目的用地；有些項目不通過土地出讓而通過租賃現狀村莊改造建設的，不安排城鎮建設用地；位于圩區范圍內，且村莊布點規劃中已經拆并的村，現行總規中仍有的建設用地的，本次規劃進行調減。

4.2 不突破土地利用總體規劃建設用地規模總量

與最新的鎮土地利用規劃相協調，保護與利用有限的土地資源，做好多規融合基礎工作，以“生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界”三條控制線為抓手，建立“兩規合一”的空間規劃體系。

4.3 落實區域性重大基礎設施用地，促進市縣融合發展

按照城鄉規劃法總規修改的必要條件，落實撮鎮鎮境內區域性重大基礎設施用地，按照市縣融合發展的要求，加強區域空間、交通設施、公共服務設施、市政基礎設施等層面統籌協調。

4.4 落實合肥市、肥東縣上位規劃及相關規劃空間需求

肥東縣城總體規劃、循環經濟園總體發展規劃、三岔河散貨碼頭、東部新中心等區域建設用地空間需求,在本輪總規調整中予以落實空間。

5 總規調整建議

5.1 緊扣新矛盾、瞄準新目標

十九大報告及中央城市工作會議對城鎮建設均提出了新的要求，城市建設應緊緊圍繞“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，積極踐行“五大發展理念”，落實新要求。

5.2 等高對接，注重區域協調

《合肥市空間規劃》將撮鎮鎮納入合肥市主城區范圍，《肥東縣縣城總體規劃（2015-2030）》以及合肥市東部新中心的建設對撮鎮鎮均提出了用地布局要求。撮鎮鎮需要在更大區域進行協調，高標準、高質量建設，包括用地空間、交通聯系、產業布局、設施共建共享，優化城鎮功能。

5.3 綠色發展，提高建設質量

撮鎮鎮擁有店埠河、二十埠河、南淝河等巢湖流域水系，區域性生態資源為城鎮提供了良好的生態本底，需以此，推進綠色發展，有效提升生態環境質量和城鎮建設品質。

5.4 公眾參與，滿足居民需求

中央城市工作會議指出，城市工作是一個系統性工程。做好城市工作，要堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民，提高各方面推動城市發展的積極性。

6 結語

撮鎮鎮總規調整是在國家機構改革、構建國土空間規劃體系大背景下開展的工作，維護了總體規劃剛性約束與彈性指引作用，同時堅守生態環境保護的底線，對過渡期內城鎮總規調整具有借鑒意義。總規調整方案一方面落實了上位法定規劃、區域基礎設施等空間需要，同時也提出了鎮域產業升級、產城融合、項目帶動、綠色發展等自身發展訴求。