淮河流域行蓄洪區(qū)調度運用狀況探討

代若玄

淮河行蓄洪區(qū)的運行管理面臨著人口、洪水、環(huán)境等問題，而目前對于行蓄洪區(qū)的調度運用狀況缺乏科學的評價方法。本文在大量調研資料的基礎上，從防洪減災、經濟生產、社會發(fā)展、生態(tài)繁衍、運行管理五個方面，構建了行蓄洪區(qū)調度運用狀況評價指標體系。本文選擇典型片對行蓄洪區(qū)調度運用狀況進行了科學系統地分析評價，找出影響行蓄洪區(qū)運行發(fā)展的制約因子，為行蓄洪區(qū)運行與管理提供科學依據，并針對問題提出幾點思考和建議。

一、淮河流域行蓄洪區(qū)現狀

行蓄洪區(qū)是淮河流域防洪體系的重要組成部分，同時也是區(qū)內200多萬人賴以生存的生產生活基地。流域現有行蓄洪區(qū)29處，其中蓄滯洪區(qū)12處（蓄洪區(qū)4處、滯洪區(qū)1處、淮北支流滯洪區(qū)2處、沂沭泗河水系滯洪區(qū)2處），行洪區(qū)17處。淮河行蓄洪區(qū)在防御流域性大洪水或特大洪水的關鍵時刻，發(fā)揮了削減洪峰、蓄滯洪水的重要作用，保障了重要防洪地區(qū)的安全，為流域防洪減災作出了巨大貢獻。經過多年的工程建設，淮河流域行蓄洪區(qū)目前基本能夠滿足國家“分得進、蓄得住、退得出”的要求，在一定時期內，行蓄洪區(qū)在淮河流域防洪體系中發(fā)揮著不可替代的作用，但在調度運用過程中也產生了一些問題。

二、淮河流域行蓄洪區(qū)調度運用狀況評價

受特殊自然地理條件的影響，行蓄洪區(qū)成為整個淮河流域洪澇災害最為頻繁、人地關系最為復雜、經濟發(fā)展水平最為低下的地區(qū)。淮河流域行蓄洪區(qū)的運行管理面臨著人口、洪水、環(huán)境等影響帶來的諸多問題，對于行蓄洪區(qū)的調度運用狀況也缺乏科學的評價方法。

1.淮河流域行蓄洪區(qū)調度運用狀況評價指標體系構建

根據淮河流域行蓄洪區(qū)的特點，從防洪減災B1、經濟生產B2、社會發(fā)展B3、生態(tài)繁衍B4、運行管理B5五大方面篩選19項指標，構建了行蓄洪區(qū)運行管理狀況評價指標體系A，如圖1。其中：防洪減災方面的指標包括防洪減災體系的工程措施、居民居住地安全情況、汛期撤離情況和居民遷建意愿和方式；經濟生產方面的指標包括人均收入和來源、家庭主要財產狀況、農業(yè)生產情況、畜牧養(yǎng)殖業(yè)及工業(yè)生產情況和投入再生產意愿；社會發(fā)展方面包括人口素質、外出務工情況和安居樂業(yè)情況；生態(tài)繁衍方面的指標包括土地利用情況、土地征用情況和水環(huán)境狀況；運行管理方面的指標包括現行行蓄洪區(qū)管理辦法、行蓄洪補償政策、居民遷建政策執(zhí)行情況和居民外遷國家補償政策。

2.淮河流域行蓄洪區(qū)調度運用狀況評價方法

通過對典型行蓄洪區(qū)的系統分析，采用主客觀相結合的評價方法，包括基于問卷調查分析研究對象的運行現狀。行蓄洪區(qū)運行狀況的基本資料可通過各級政府公布的各類統計年鑒和有關部門提供的統計資料、基于對典型行蓄洪區(qū)現狀實地調查兩種方式獲得。采用問卷訪談和座談會方式實地調查可保證資料真實客觀，再分別通過居民問卷訪談和專家問卷從不同角度反映了當地居民和管理者對行蓄洪區(qū)運行的真實感受和訴求。選擇典型片對行洪區(qū)調度運用狀況進行了科學系統地分析評價，從中找出影響行蓄洪區(qū)運行發(fā)展的制約因子C1～C19，為行蓄洪區(qū)運行與管理提供科學依據。

圖1 典型行蓄洪區(qū)調度運用狀況評價指標體系圖

3.淮河流域行蓄洪區(qū)調度運用狀況評價結果

通過對典型行蓄洪區(qū)科學系統地分析評價，制約行蓄洪區(qū)運行和發(fā)展的主要因素是：

一是啟動程序復雜，責任落實過程繁瑣。行蓄洪區(qū)啟用前，相關責任落實到各級行政負責人，并且各級行政首長都要進行責任的簽字確認。同時，區(qū)內人口轉移工作量仍然很大，存在一些群眾私自返遷現象，加重了人、水、地的矛盾，影響了行蓄洪區(qū)功能的發(fā)揮。

二是運用后后期安置工作繁重，防疫、防火、飲水、飲食、穩(wěn)定等都為當地政府工作帶來了巨大的負擔，加之行蓄洪區(qū)所在行政區(qū)大部分為經濟欠發(fā)達地區(qū)，這一現象更加明顯。

三是區(qū)內經濟發(fā)展滯后，各類矛盾突出。具體表現為區(qū)內要求發(fā)展經濟和行蓄洪區(qū)建設要求的矛盾；土地管理制度與區(qū)內鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本建設的矛盾；人口不斷增長造成的人水爭地矛盾；行蓄洪區(qū)管理機構不健全，多頭管理的矛盾；行蓄洪區(qū)內安全設施落后，管理不善，難以滿足防洪需要的矛盾；區(qū)內抗旱設施缺少，影響正常年景的農業(yè)生產的矛盾等。

三、幾點建議

針對評價分析提出的制約因素，對流域行蓄洪區(qū)的調度及運用提出以下建議：

1.建立健全行蓄洪區(qū)管理法規(guī)體系和體制機制

建議督促出臺相關蓄滯洪區(qū)有關管理辦法和政策，加強蓄滯洪區(qū)區(qū)內人口外遷、安全建設、保莊圩內土地利用等方面管理，規(guī)范各類經濟活動，明確有關各方在安全建設和執(zhí)行行蓄洪中所承擔的義務和責任，加強對行蓄洪區(qū)群眾的宣傳教育。建立政府扶持下的行蓄洪區(qū)保險制度并使之與補償制度結合起來。提高蓄滯洪區(qū)建設與管理法規(guī)的權威性，使蓄滯洪區(qū)管理走上規(guī)范化、科學化、法制化的軌道。

2.加快行蓄洪區(qū)防洪和安全建設，增加基礎設施投入

增加中央和各級地方政府的財政支持力度，抓緊推進《全國蓄滯洪區(qū)建設與管理規(guī)劃》實施，全面加強蓄滯洪區(qū)進退洪設施、圍堤工程和安全設施建設。同時，增加區(qū)內基礎設施投入，進一步改善群眾的居住和生產生活條件。特別是要加快解決或改善區(qū)內公路橋梁等交通設施基礎較差、撤退道路的維護不夠落實、區(qū)內教育醫(yī)療等基礎設施嚴重不足、排澇設施的運行費用缺乏保障等突出問題。

3.完善行蓄洪區(qū)扶持補償制度

借鑒國內外經驗，采取政府、受益區(qū)、蓄滯洪區(qū)共同出資的方式建立洪水保險基金，增強蓄滯洪區(qū)企業(yè)投資和發(fā)展信心，推動蓄滯洪區(qū)社會經濟可持續(xù)發(fā)展。研究建立蓄滯洪區(qū)補償機制，以財政轉移支付等形式對蓄滯洪區(qū)進行生態(tài)等補償。適當簡化蓄滯洪區(qū)運用補償財產登記和補償程序，優(yōu)化定值補償辦法，合理界定補償范圍和標準，進一步完善蓄滯洪區(qū)運用補償政策。

4.著重解決安全飲水等民生問題

淮河流域行蓄洪區(qū)經過多年的運行，現狀安全，但莊臺提水、飲水環(huán)境較差，加之生產生活等活動的開展，地下水各類指標也讓人堪憂，以新的飲水安全各類標準來看，很難符合要求。行蓄洪區(qū)調整既要有利于蓄泄洪水，又能為群眾脫貧，改善生存環(huán)境創(chuàng)造條件。按照人與自然和諧相處的原則，莊臺飲水安全問題，已迫在眉睫，建議盡快列入全國農村飲水安全建設規(guī)劃并抓緊實施