如何處理在用鍋爐改變燃料種類的行為

案情回顧

《中國質量技術監督》2018年第1期“拋磚引玉”欄目刊登的《在用鍋爐改變燃料種類該如何處理》介紹了這樣一起案例：2017年12月17日，根據日常監督檢查計劃，A市質監局特種設備安全監察人員對轄區內的B公司進行檢查，發現該公司正在使用一臺已經辦理注冊登記的型號為DZH2-1.25-AⅡ的鍋爐，鍋爐正在使用的燃料為生物質顆粒，不是鍋爐使用登記證登記的燃料種類煤。經安全監察人員向B公司調查，因現在國家環保督查抓得緊，B公司為了環保能過關，使用的鍋爐已經采用生物質顆粒為燃料，不敢再使用燃煤，并不知道改變鍋爐燃料種類要向監管部門辦理變更登記。根據質檢總局辦公廳關于承壓特種設備安全監察工作有關問題意見的通知（質檢辦特函〔2017〕1336號）中提到：“改變鍋爐燃料的使用單位應當辦理使用登記變更，變更內容包括產品數據表中的燃料種類和使用登記表中的產品型號。安全監察人員對B公司使用的鍋爐改變燃料種類行為下一步該如何處理產生三種不同意見，本案到底該如何處理呢？

文章刊登后，各地讀者紛紛來傳真或郵件闡述自己的觀點，其中許多看法都講得很有代表性。現將部分讀者的觀點摘編刊登，并將有關專家的說法附后，僅供參考。

江蘇省特種設備安全監督檢驗研究院無錫分院李巖認為：

近日在《中國質量技術監督》雜志2018年第1期上看到《在用鍋爐改變燃料種類該如何處理》一文，結合平時對相關法律知識學習和理解，有以下幾點思考愿和大家討論，該文如果用一句話來概括，就是在行政機關執法過程中關于在用鍋爐改變燃料種類的法律適用問題。

第一種意見認為，《特種設備安全法》只規定了首次使用登記的規定，并沒有變更登記規定，“質檢辦特函〔2017〕1336號”文件只是總局的規范性文件，僅是程序性規定。作者認為依據體系解釋的方法，第三十三條所用“投入使用前”應作廣義理解，既有新設備首次使用的含義，也有改造、移裝等情形下經監督檢驗后的“再次”投入使用前的含義，而變更登記也是反映了“再次”投入使用前的“新登記”，以更新信息實現第四條所強調的“國家對特種設備的生產、經營、使用，實施分類的、全過程的安全監督管理。”（否則會出現改造、移裝等重要信息不能及時反映到監察信息系統，出現監管漏洞。）《特種設備安全法》第八條明確授權總局可以制訂《特種設備安全技術規范》，TSG 08-2017《特種設備使用管理規則》中關于變更登記的規定是為了落實上位要求而制訂的具體操作規則，并未與上位法抵觸，而作為進一步細化操作標準的“質檢辦特函〔2017〕1336號”文件也未抵觸上位法，因此，都是有效和應當予執行的。（如果規范性文件可以不執行，那如何體現“規范性”，如何確保政令暢通，結果不言而喻。）

TSG 08-2017《特種設備使用管理規則》中明確，應當辦理變更登記的情形有下列幾種：

按臺（套）登記的特種設備改造；按臺（套）登記的特種設備移裝；按臺（套）登記的特種設備變更使用單位；按臺（套）登記的特種設備使用單位更名；按臺（套）登記的特種設備達到設計使用年限繼續使用的；按單位登記的特種設備變更使用單位或者使用單位更名的。

因此，安全技術規范只要求了上述6種情形下需要辦理變更登記，根據行政法“法無授權不可為”的原則，除此以外的其他情形不能要求使用單位辦理變更登記。具體到與本案有關的，便是改造的情形。

根據TSG G0001-2012《鍋爐安全技術監察規程》的規定，改造是鍋爐發生結構變化或者燃燒方式發生變化的改造，因此單純改變燃料種類而未改變鍋爐結構或者燃燒方式不是《鍋爐安全技術監察規程》所規定的改造。

而“質檢辦特函〔2017〕1336號”文件以明確的文字列明了鍋爐燃料發生改變時列為改造和不列為改造的情形，即“如燃燒方式沒發生改變，且受熱面和承壓件沒發生改動，不列為改造；燃燒方式發生變化（如層燃變室燃等）應列為鍋爐改造”。正是基于這一明確區分，進一步提出了“改變鍋爐燃料的使用單位應當辦理使用登記變更，變更內容包括產品數據表中的燃料種類和使用登記表中的產品型號”。因此根據體系解釋的方法，這里所要求應當辦理使用登記變更的情形僅僅是指列為改造的情形。

而如果違反安全技術規范的要求未辦理變更登記的，按照《特種設備安全法》規定，負責特種設備安全監督管理的部門應當以書面形式發出特種設備安全監察指令，責令有關單位及時采取措施予以改正或者消除事故隱患。緊急情況下要求有關單位采取緊急處置措施的，應當隨后補發特種設備安全監察指令。

由此本案應當進一步查清細節，從體系解釋的層面確定法律適用問題，具體分析如下：

如果使用單位僅僅是改變了燃料種類，而沒有改變燃燒方式，并且受熱面和承壓件沒有發生改動，便不列為改造，也就無需進行變更登記，從而無需采取監察措施。

如果使用單位不僅改變了燃料種類，同時也使燃燒方式發生了變化（如層燃變室燃等），便應列為改造，也就應當進行變更登記，從而在負責特種設備安全監督管理的部門發現此問題時，應當以書面形式發出特種設備安全監察指令，責令有關單位及時采取措施予以改正或者消除事故隱患，緊急情況下可要求有關單位采取緊急處置措施，但應當補發特種設備安全監察指令。逾期未改正的，責令停止使用有關特種設備，處一萬元以上十萬元以下罰款。

綜上所述，原文中三種意見均有不完整不妥當之處，行政執法首先應當遵循合法行政原則，對相關法律規定進行正確理解和準確適用尤其關鍵。

山東省德州市質量技術監督局王洪革認為：

本案所述意見均有不妥，應該具體問題具體分析，按實際情況做出處理，理由如下：

一是部分省市對直接燃燒生物質的鍋爐列入禁用范疇。根據案例可以看出，B公司已經登記注冊型號為DZH2-1.25-AII的鍋爐，為2噸的燃煤鍋爐，按照《國務院關于印發大氣污染防治行動計劃的通知》（國發〔2013〕37號，也稱大氣十條），到2017年，基本淘汰每小時10蒸噸及以下的燃煤鍋爐，各地在執行“大氣十條”中，均出臺了相關的規定，如山東省2013-2020年大氣污染防治規劃一期（2013-2015年）行動計劃中，就規定禁止新建10蒸噸/小時以下直接燃用生物質的鍋爐。可見，B公司在用的2噸鍋爐如果改為直接燃用生物質的鍋爐，能否符合當地政策要求值得商榷。

二是案例鍋爐是否屬于改造情形有待確認。B公司的在用鍋爐由燃煤改為燃燒生物質，其改變情況分為兩種，一種是改燒生物質，加裝燃燒器，噴生物質顆粒燃燒；第二種是燃煤鍋爐改燒生物質，層燃方式不變。根據國家質檢總局網站在2017年4月27日公眾留言欄目可知（編號為：20170329_35883247），第一種情況屬于改造，第二種情況就不屬于改造。根據案例介紹的第三種意見，該鍋爐應該是即能夠燃燒煤，也可以燃燒生物質，推測應屬于以上改變的第二種情況，即不屬于改造，也就不需要辦理告知手續。當然，如果屬于第一種的改造鍋爐，則根據《特種設備安全法》第二十三條之規定：特種設備安裝、改造單位應當在施工前將擬進行的特種設備安裝、改造情況履行書面告知手續，否則將依據該法第七十八條處理。

三是如政策允許應該辦理使用登記變更。根據質檢總局辦公廳關于承壓特種設備安全監察工作有關問題意見的通知要求：改變鍋爐燃料的使用單位應當辦理使用登記變更，可見，不管B公司使用的鍋爐是否屬于改造的范疇，如果改成燃燒生物質，并且當地政策允許，均需要辦理使用登記變更，一是符合政策的要求；二是便于安全監察部門掌握轄區內特種設備的基本情況；三是企業的義務，作為企業管理者應該是安全管理第一責任人，有義務向管理部門如實報告實情。

總之，正確處理該案，應該厘清B公司在用鍋爐改變燃料種類是否符合當地政府要求，如不允許，則應該淘汰取締；如允許，再分清是否屬于改造范疇，如果屬于改造，必須辦理告知手續，另外，均最終應該辦理使用登記變更手續，保證鍋爐的合法使用。

湖北省孝感市食品藥品檢驗檢測中心王碧波認為：

同意第二種意見正確，理由如下：

一、《特種設備安全法》第八條規定：特種設備生產、經營、使用、檢驗、檢測應當遵守有關特種設備安全技術規范及相關標準。特種設備安全技術規范由國務院負責特種設備安全監督管理的部門制定。

本案鍋爐使用單位B公司除了按《特種設備安全法》規定辦理首次使用登記外，若發生變更還需按照特種設備安全技術規范要求進行處理。

特種設備安全技術規范TSG08-2017《特種設備使用管理規則》第3.8條規定，如果特種設備產品數據表中的有關數據發生變化，使用單位應當重新填寫產品數據表。變更登記后的特種設備，其設備代碼保持不變。B公司鍋爐使用為燃料種類發生改變，引起特種設備產品數據發生變化，B公司應當重新填寫產品數據表，并向A市質監局辦理鍋爐變更登記。

二、對第一種意見的看法：質檢總局辦公廳關于承壓特種設備安全監察工作有關問題意見的通知（質檢辦特函[2017]1336號）中提到：改變鍋爐燃料的使用單位應當辦理使用登記變更，變更內容包括產品數據表中燃料種類和使用登記表中產品型號。第一種意見認為本案處理：安全監察人員要向B公司提供質檢辦特函[2017]1336號文件，告知B公司按文件規定辦理就行。

而本案也可按《特種設備安全法》第六十二條規定下達指令書，責令B公司限期整改。質檢辦特函[2017]1336號文件是總局規范性文件，不是部門規章。按《特種設備安全法》第六十二條處理更具有強制性，執行效果比按質檢辦特函[2017]1336號文件處理好。

三、對第三種意見的看法：行政處罰的原則“以事實為依據，以法律為準繩”。2017年12月17日，根據日常監督檢查計劃，A市質監局特種設備安全監察人員對轄區內的B公司進行檢查，發現該公司正在使用一臺已經辦理注冊登記的型號為DZH2-1.25-AⅡ的鍋爐，鍋爐正在使用的燃料為生物質顆粒，不是鍋爐使用登記證登記的燃料種類煤。既然檢查發現了違法事實，就應依據相關法律法規進行處理。至于B公司以后使用的燃料是何種燃料，只要與登記證登記的燃料一致即可，若后期檢查不一致，仍可依據相關法律法規進行處理。

綜上所述，筆者認為本案違反《特種設備安全法》第八條規定，依據《特種設備安全法》第六十二條規定：“負責特種設備安全監督管理的部門在依法履行職責過程中，發現違反本法規定和安全技術規范要求的行為或者特種設備存在事故隱患時，應當以書面形式發出特種設備安全監察指令，責令有關單位及時采取措施予以改正或者消除事故隱患。緊急情況下要求有關單位采取緊急處置措施的，應當隨后補發特種設備安全監察指令。”進行處理。