從行政法治的角度看在用鍋爐改變燃料的行為

文 赫成剛

2018年第1期的《中國質量技術監督》雜志案例沙龍欄目刊載了陳永遠先生的“在用鍋爐改變燃料種類該如何處理”的案例。講述的是2017年12月17日，A市質監局特種設備安全監察人員對轄區內的B公司進行檢查，發現該公司正在使用一臺已經辦理注冊登記的型號為DZH2-1.25-AⅡ的鍋爐，由于現在國家環保督查抓得緊，B公司為了環保能過關，使用的鍋爐已經采用生物質顆粒為燃料，不敢再使用燃煤，與該公司辦理使用登記特種設備產品數據表中的數據不符。對B公司的上述行為如何定性和處理，給出了三種意見。下面結合行政法治的基本要求進行評說。

第一，將B公司改變鍋爐使用燃料的行為確定為違法行為于實體法律規定無據。

從違法與否的判定依據上講，在行政管理中衡量行政管理相對人的行為是否違法的判定標準只能是法律、法規和規章，而不能擴大判定范圍。2017年11月1日質檢總局辦公廳印發的《關于承壓類特種設備安全監察工作有關問題意見的通知》（〔2017〕1336號）出臺的原因正如該文件起頭部分所述，是“針對近期鍋爐、壓力容器、壓力管道等承壓類特種設備安全監察工作中出現的新情況、新問題，為進一步完善安全監察工作”。其中在“（四）關于鍋爐改造”部分，規定“改變鍋爐燃料的使用單位應當辦理使用登記變更，變更內容包括產品數據表中的燃料種類和使用登記表中的產品型號”。而2017年1月16日質檢總局發布的《TSG08-2017特種設備使用管理規則》只對“按臺（套）登記的特種設備改造、移裝、變更使用單位或者使用單位更名、達到設計使用年限繼續適用的；按單位登記的特種設備變更使用單位或者使用單位更名的”，規定相關單位應當向登記機關申請變更登記，并未將改變鍋爐燃料作為鍋爐變更登記的法定條件。如果說《特種設備安全法》在特種設備使用環節對諸如《TSG08-2017特種設備使用管理規則》這樣的安全技術規范的法律地位予以確定，其規定的包括特種設備使用登記變更的內容應當予以執行外，僅以規范性文件的方式就對特種設備登記這種許可形式添加變更條件，其合法性有待商榷。不僅如此，早在2004年最高法院就專門印發通知，將“法規、規章或者其他規范文件設定不符合行政許可法規定的行政許可，或者增設違反上位法的行政許可條件”的，作為判定下位法不符合上位法的判定標準之一，也從一個側面提供了佐證。

第二，將B公司改變鍋爐使用燃料的行為確定為違法行為有違程序正義。

在現代行政管理中，“法無禁止皆可為”對行政被管理人來講是基本的行為原則；而除非對被管理人增賦權利和限縮義務，“法不溯及既往”是管理者應當遵循的基本規則。B公司在辦理完特種設備使用登記手續后，除遇有法定變更情況需要履行變更登記程序外，在一個使用登記周期內不再履行登記管理方面的任何義務。這也是法的預期性或者穩定性使然。對于在特種設備管理中遇到的新情況、新問題，如若添加變更登記條件的，應上升到法律、法規至少是技術規范層面加以規定，并對添加前后的使用者區別對待。如果不區分已辦、在辦和即將辦理等不同的情況而一律重新辦理變更登記，有違程序正義。

第三，對本案三種意見的評判。

通過以上分析，本案中第二種意見認為由于B公司違反了《特種設備安全法》第八條，依照該法第六十二條的規定下達安全監察指令書的意見實不可取。對于第一種“只需告知B公司按文件規定辦理就行”的意見和第三種“根據目前情況，尚不能立即要求B公司辦理鍋爐變更登記”的意見，都是對B公司應當履行變更登記義務的肯定性體現，只不過有應然和實然之別而已，亦不可取。更應合理合法的做法應當是將B公司的鍋爐使用情況通過安全監察記錄在案。同時，在下一個登記周期重新辦理登記過程中，如果相應的需要變更登記法定條件發生變化，明確將使用不同的燃料作為變更登記條件的，應當對其進行告知。

縱觀本案，雖然看似案情簡單、涉及面小，但也折射出行政管理體系和管理能力現代化的問題。現代行政管理體系的完善和管理能力的提升，涉及到方方面面。現代意義上的行政管理思維，是利與弊權衡的政治思維、成本與收益比較的經濟思維、善與惡評價的道德思維和合法與非法的法治思維的綜合體。四者互為依托、相互促進。其中，法治思維是基礎的根本的思維底線。突出法治思維的底線作用，其根本目的就在于在處理質監行政管理方方面面工作中，進行相應的政治思維、經濟思維和道德思維取舍的同時，要進行合法性、權利義務、公平正義、責任后果和依法制權等法治思維節點的過濾，不得逾越合法性的根本底線。在合法構架行政管理各方實體權利義務的前提下，更應注重程序合法性的考量與搭建。因為，程序正義往往比實體正義結果更顯效、作用更直接。