新時代產品質量抽查制度改革芻議

文 俞建定

加強事中事后監管，是維護市場秩序的重要舉措。2018年“兩會”上，李克強總理在《政府工作報告》中提出，要強化產品質量監管。完善和改進產品質量國家監督抽查制度，應當成為強化產品質量監管的重要手段。

我國于1985年建立產品質量國家監督抽查制度，對可能危及人體健康和人身、財產安全的產品，影響國計民生的重要工業產品以及消費者、有關組織反映有質量問題的產品進行抽查。但隨著經濟社會的發展，新經濟形式的出現，監督抽查的制度的頂層設置碰到了挑戰，筆者就如何在質量時代進一步發揮產品質量監督抽查制度在質量監管中的作用，談談看法。

當前實施監督抽查制度存在的問題

隨著人民生活水平的提高，公眾對產品質量的關注度越來越高，人們發現：生產領域抽查與流通領域抽查不合格率相差較大，電商產品的質量體驗與消費期許存在落差。特別是近年來頻發的各種產品質量事件，導致公眾對產品質量監督抽查的有效性產生了強烈的質疑，傳統模式的監督抽查工作已經很難跟得上經濟社會的總體發展，其矛盾性正在凸顯。主要表現在以下幾個方面。

一、流通領域抽查偏少

目前國家監督抽查主要集中在生產環節抽樣，主要形式為定期監督抽查、專項監督抽查、飛行抽查等，從目前情況看，針對重要工業產品和民生產品，基本覆蓋了正常生產的企業和產品。反觀流通領域，抽樣主要以民生產品為主，同時為方便抽樣及辦案需要，存在選擇性的情況。

二、監督抽查的作用在削弱

監督抽查制度實施以來，對提高產品質量、降低產品質量安全風險、維護社會經濟秩序、保護國家和廣大消費者的利益起到了積極的作用。但到了目前階段，產（商）品極大的豐富，監督抽查的合格率提高困難，依靠監督抽查發現問題提升質量的空間不斷收縮，這從近年來抽查合格率的徘徊不前可以印證（筆者所在的區，2014年共抽查1408批次，合格1319批次，合格率93.68；2015年是1149，合格1102，合格率95.91；2016年共抽查935批次，合格892批次，合格率95.40）。另一方面，抽查結果分析利用不夠。近年來雖然大力推動監督抽查產品質量分析工作，但仍然存在重微觀層面抽查事務、輕宏觀層面分析利用的問題，對抽查數據的對比統計、抽查結果的分析利用，特別是涉及產品、產業以及區域的宏觀質量狀況的分析利用工作做得還不夠。

三、監督抽查體制存在弊端

我們知道，對產（商）品的抽查，主要依據《產品質量法》、《產品質量監督抽查管理辦法》（質檢總局133號令）、《流通領域商品質量抽查檢驗辦法》（工商總局第61號令）等法律法規，對生產領域、實體商店、電商平臺、經營性服務單位等領域開展監督抽查，不可避免存在產（商）品質量“分段抽查模式”問題，造成監管割裂，客觀上也給制售假冒偽劣產品違法活動以可乘之機。

四、監督抽查過程中出現的問題不容小覷

多年的抽查及檢驗工作實踐發現，工作中還存在許多漏洞。

一是重復抽查現象。存在一年中幾次抽查同個企業同類產品情況，嚴重的浪費抽查資源，直接影響抽查效能。

二是逃避抽查現象。在某個產品的抽查實施期間，小企業因生產不穩定容易避開抽樣，導致監督抽查未覆蓋；也存在以出口、沒加貼檢驗合格標識為由規避抽查情況。這也是導致生產環節抽查合格率過高，與消費者對產品質量的實際感知反差較大，影響了公眾對抽查合格率的認同感。

三是監督抽查不規范。存在抽檢分離不徹底，檢驗機構又抽又檢，缺少第三方的監督，很容易因經濟利益等原因造成抽樣的不公平性；存在少數生產企業采取預制小樣應對抽查，損害了監督抽查反映產品質量狀況代表性的特點。

四是標準體系不健全。有些產品因標準不健全未制定監督抽查評價規則，存在產品無法開展監督抽查的現象，導致抽查產品覆蓋不全面。

基本原則

質量監督抽查制度改革，涉及政府、檢驗機構、企業、消費者等多個層面，該項制度改革創新，必須堅持以下幾個原則。

一、改革發展的原則

堅持改革創新力度，努力提升監督抽查效能，著力破解產品監督抽查制度實施過程中的薄弱環節，圍繞新業態、大數據，推動監督抽查工作在事中事后監管過程中發揮更大的作用。特別是在新一輪改革中，有著中央與地方事權的進一步劃分，抽查制度也應隨機而動，加快改革。中央進一步厘清國家與地方在監督抽查工作中的分工權利劃分。

二、公正公開原則

要堅持“雙隨機，一公開”，實施隨機抽查事項公開、程序公開、結果公開，保障市場主體權利平等、機會平等、規則平等。提升監管效能，減輕市場主體負擔，優化市場環境。

三、問題導向原則

監督抽查工作要以防范質量安全風險隱患為出發點，進一步提升發現風險和排查隱患的能力。

四、民生導向的原則

監督抽查的產品重點應是重點消費品和消費者、有關組織反映質量問題比較集中的產品。

當前產品抽查制度改革的方向

隨著改革頂層設計的大動作，國家市場監管局的出現，對市場秩序的治理肯定更加有力有序，對產品質量的監管，也將得到加強。質量監督抽查制度應順應這個改革大勢，加大創新力度，提高治理強度，釋放出新活力。

一、提高有效性

產品質量監督抽查制度是我國在產（商）品質量監管方面的一項非常重要的制度安排，只有提升產（商）品質量監督抽查的有效性，才能讓制度彌久常新，充滿活力。

一是提升發現問題的能力。要改變按照標準羅列指標進行檢測的固有模式，突出涉及人體健康和人身財產安全的關鍵指標、風險指標等，通過檢測來發現問題、預警風險，降低質量安全隱患。同時也能降低行政成本，提高行政效率。

二是提升引導消費的能力。秉承“質量惠民”的理念，把消費品質量安全作為重點，突出消費品質量安全監管和電子商務領域的質量監督，加大消費品監督抽查的力度，提升人民群眾對消費品質量安全的獲得感。

三是提升結果運用的能力。對監督抽查結果的運用，除了傳統的違法違規行為依法依規查處外，更重要的是要將抽查情況及查處結果及時向社會公布，接受社會監督，增強市場主體守法的自覺性，起到引導消費的作用；要突出質量評價特別是發現質量問題的功能，運用結果發現質量隱患，防患于未然。

二、提升規范性

產品質量監督抽查是一項系統工程，國家對產品質量實行以抽查為主要方式的監督檢查制度，必須以法律法規層面來規范抽查制度的實施。

一是推行雙隨機抽查。2015年8月，國務院辦公廳發布了《國務院辦公廳關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》，要求在政府管理方式和規范市場執法中，全面推行“雙隨機、一公開”的監管模式。推行雙隨機模式，可以預防過度監管可能導致的監管成本大于監管收益，各級監督部門也對產（商）品質量監督抽查領域的雙隨機工作進行了嘗試。筆者認為，產品質量監督抽查的雙隨機模式為質量監管改革提供了新思路，有利增強監管科學性和執法公正性，要在加強國家和地方協調機制的基礎上，根據歷年來監督抽查的大數據統計結果，合理地選擇抽查范圍和頻次。切實落實凡經上級部門監督抽查產品質量合格的，自抽樣之日起6個月內，下級部門對該企業的該種產品不得重復進行監督抽查的要求。

二是進一步落實抽檢分離。要改變目前同一檢驗機構又抽又檢，缺少第三方的監督，容易因經濟利益等原因造成抽樣、檢驗不公平的狀況。抽樣、檢驗這兩個主要環節中應由行政機關負責監督抽樣，第三方機構負責檢驗，提高產品質量監督檢查工作規范性。

三、提升科學性

當前，電子商務、新興服務業等新的經濟形式不斷涌現，監督抽查的對象在發生變化，監督抽查制度的頂層設置碰到了挑戰。因此，在產品抽樣程序的設計上必須進行改革。建議將現行在生產環節和流通環節兩種抽樣地點改為3種抽樣地點，修改為以流通環節為主、生產環節和經營性使用環節為輔的設置，使檢驗結果更接近人民群眾的感受度，同時有利于完善市場反溯機制。

四、提升權威性

要推動監督抽查制度改革，形成適應市 場要求的監管體制機制，進一步發揮促進供給側結構性改革的作用，提升監督抽查的權威性。

一是要修訂《產品質量監督抽查管理辦法》，完善各種經營模式的抽查流程，進一步規范監督抽查工作，形成科學公正、公開透明、規范高效的產品質量監督制度體系，從制度層面來保障權威性。

二是要整合各級監督抽查信息資源，利用權威的檢測數據有效開展統籌分析和綜合利用，進一步發揮監督抽查引導消費、服務提質增效升級和為質量宏觀決策提供科學依據。

三是要完善質量信用制度。立足現有的監督抽查信息資源，完善監督抽查信息公示制度，加快與社會信用體系銜接，要根據市場主體的信用情況，采取針對性強的監督檢查方式，將質量信用反溯監督抽查，為科學實施監督抽查制度奠定基礎，形成良性循環。

實踐證明監督抽查制度是一項維護市場秩序行之有效的的措施。在質量時代，突出消費品安全監督、突出質量責任追溯、突出抽查結果宏觀分析利用、突出市場競爭和企業自我約束的機制，回應人民群眾的質量安全關切，進一步擴大社會監督，促進社會共治，監督抽查制度才能煥發出新的活力。