三家上市機場：機場建設費下的“金蛋”飛了？

把旅客額外支付的民航發展基金返還給三家上市機場，機場再將其寫進企業收入，賬面上憑空多出幾個億，這個“取之于客，用之于場”的操作方式突然被取消了。但收了26年的機場建設費，仍將繼續收下去。

南方周末記者 王偉凱 發自廣州

一夜之間，國內三家上市機場損失慘重。

2018年6月15日，首都機場（00694.HK）、白云機場（600004.SH）、航基股份（00357.HK，?？诿捞m機場的母公司）相繼發布公告，稱收到民航局轉發財政部的通知，從2018年5月29日開始，半年過渡期后，民航發展基金返還給三家機場用做企業收入的政策將被取消。

“民航發展基金”的前身是更為人所熟知的“機場建設費”，即票價之外，需另付的50元。這項費用從1992年開始征收，2012年時在質疑聲中更名。

除了上述三家機場之外，國內其他民航機場也享有民航基金返還的政策。只不過，其他機場未被允許將返還的基金納入到“企業收入”當中。三家機場的這種操作模式也一直被質疑：公司化運作的機場，怎么能將補貼劃入到“收入”當中？

補貼取消的政策公布之后，三家機場的股價均出現不同程度的跌幅，分析機構認為，由于這項補貼在三家上市機場的營收占比較大，取消政策落實之后，三家機場的收入會出現不少縮水，影響資本市場對他們的估值。

不過，財政部的一紙取消政策，真的意味著不再給三家機場返還補貼了嗎？事實可能并非如此。

“航空性業務收入”

返還給三家機場的補貼，并不是小數。過去三年，這筆補貼均超過三家機場當年總收入的12%，最高可達17.99%。

公告顯示，2015年—2017年，白云機場先后收到6.98億元、7.77億元、8.37億元，占當年總收入的12.42%、12.60%和12.38%；航基股份收到的補貼分別占當年收入總額的17.37%、17.99%和17.75%，該機場沒有公布具體數額。不過，根據近年財報，該機場每年收到的補貼在2.3億左右。

首都機場每年獲得的補貼最多，但是此次公告既未公布具體數額，也未公布所占收入的比例。公告僅稱，按照首都機場旅客吞吐量預測，政策取消之后，2018年的收入將會減少不超過1.2億元。首都機場2017年財報顯示，當年機場共收到補貼12.21億元，占當年總收入的12.75%。

“之前是按照50%返還的，后來文件上說是不低于40%?！贬槍θ覚C場返還的補貼數額如何計算的問題，白云機場董秘辦公室一位工作人員向南方周末記者解釋。

2010年12月30日，財政部曾下發《關于機場管理建設費和旅游發展基金政策等有關問題的通知》，稱：“繼續保留首都機場、白云機場、美蘭機場三家上市機場以機場管理費安排補貼作為企業收入的政策，每年補貼額不低于各機場當年機場管理費收入的40%?！?/p>

據上述工作人員介紹，這項返還政策在白云機場上市之初就已執行。

備受爭議的是，這筆補貼返還給三家機場之后，在財務報表中的體現則是“收入”。以首都機場為例，根據其2017年業績報告，這筆補貼以“機場費”的名義，與飛機起降及相關收費、旅客服務費一同被納入“航空性業務”收入中。同時，這筆12.21億元也無需繳納任何增值稅和營業稅。

而在航基股份2017年的業績報告中，則直接將“民航發展基金返還補貼”列入到“航空性業務”收入的欄目中。

據民航業內人士介紹，關于機場建設費（民航發展基金）的收支政策每5年會公布一次。不過，在2015年12月份財政部發布的《關于民航發展基金和旅游發展基金有關問題的通知》中，未曾提到給三家機場返還補貼作為企業收入的相關事宜。這也被業內人士認為是取消該政策的先兆。

過去幾年，包括新華社在內的多家媒體曾質疑民航發展基金的收取和管理問題。其中一個焦點就是，民航局委托機場向旅客收的民航發展基金或機場建設費，為何能列入機場的“收入”中？

“國內的機場大部分已經公司化運作了，不應該通過這種方式來獲得收入。”湖北省統計局副局長葉青向南方周末記者表示，“這就相當于我在你家的菜館吃了飯，還要再給你交你蓋菜館的錢。”2012年，作為全國人大代表，葉青在當年的兩會上，曾提議取消民航發展基金。

50%的基金返還

有多少機場像首都、白云和美蘭三家機場那樣享受“特殊待遇”，這對于外界一直都是一個謎。

在幾年前新華社的質疑中，也僅從財報中找出這三家上市公司將補貼作為收入的案例，并未發現其他機場也有此跡象。此后，媒體質疑也多集中在這三家機場。同時，在本次財政部的取消通知中也僅提到這三家機場。

這與這筆基金的管理方法有著密切關聯。根據2012年的《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》和2016年的《關于民航發展基金預算管理有關問題的通知》，民航發展基金是作為政府性基金來制作預算和決算。

“按照政府性基金來做預算，公眾的監督空間就比較小，雖然它每年都會公布大數據，但小賬是看不到的?！比~青向南方周末記者分析，“如果是作為財政支出來管理，全體納稅人就都可以監督。”

根據財政部和民航局的相關規定，民航發展基金實行收支兩條線管理，收入統一上交國庫，支出納入政府性基金預算，報財政部批準后執行。目前，中國共有229個民航機場（不含港澳臺），民航機場需要根據自己的建設需求，向民航局申請基金補貼。

?下轉第12版

從2016年開始，這筆基金的管理辦法會在兩種預算中體現，一種是民航局的部門預算，一種是中央對地方轉移支付的預算。

在部門預算中，這筆基金主要用于民航機場建設、空管系統建設、民航安全、航線和機場補貼、民航節能減排、通用航空發展、征管經費和其他支出7個方面。其中“機場補貼”是指對中小機場的補貼。像首都、白云、美蘭機場這樣的大型機場，顯然不在補貼之列。

而對于轉移支付預算，2016年的管理辦法中明確表示：“地方機場按上年向旅客征收部分50%的1.2倍向民航局申報自主安排項目和資金，民航局原則上按照上年向旅客征收部分50%核定機場自主安排資金。”

這也意味著，對于各地方機場來說，都可以拿到每年征收的50%的民航發展基金。此外，部分地方機場還可以從轉移支付預算中，拿到中小機場補貼和民航局的集中安排補貼。

南方周末記者在中央預決算公開平臺查詢得知，2017年民航發展基金轉移支付的總額為132.7367億元，當年民航發展基金在民航局部門預算的支出是88.515749億元。轉移支付部分詳細地列出了各地方機場拿到的補貼數額，比如南京機場在自主安排項目中，分配到2.2298億元，杭州機場為3.43億元，廈門機場為2.6544億元，深圳機場為4.919億元等。

這些機場能夠拿到的分配金額，均與自己每年的旅客吞吐量成正比。不過，蹊蹺的是，這份詳細的分配表中，仍未見首都、白云和美蘭三家機場的補貼返還情況。

“當時，新白云機場正在興建，需要大量投入，而首都機場已經從機場建設費中申請過補貼，白云機場就效仿了申請，后來形成傳統保留了下來?！卑自茩C場董秘辦公室的一位工作人員向南方周末記者解釋，“這筆錢納入到營收報表中，對于當時的機場上市也有一定的幫助?！?/p>

還會繼續返還補貼？

根據三家上市公司的公告，財政部取消將“民航發展基金返還作企業收入處理政策”之后，三家機場將會執行與其他機場同等民航發展基金政策。

公告發布之后，由于涉及收入的部分較多，三家機場的股價均出現了不同程度的跌幅。白云機場的股價從6月15日的17.76元跌至6月26日的14.08元；同一時段，首都機場從11.78元跌至7.94元；航基股份則從9.44元跌至7.6元。

白云機場董秘辦公室上述工作人員向南方周末記者表示，取消政策發布之后，財務報表上的“收入”部分會受到影響，但對機場的運營能力影響不大。

不過，方正證券研究報告就認為，財政部僅僅取消民航發展基金返還計入三家上市機場營收的政策，并不是取消基金返還。過渡期后，民航發展基金不再返還給上市公司，但仍會返還給機場集團。上海機場、深圳機場、廈門機場三家上市機場，由于未將補貼計入到航空性收入當中，理論上不受影響。

民航局相關人士向南方周末記者回應，在取消政策落實之后，對三家機場的返還補貼將會被重新放在民航局的預算中進行再分配。

根據各大上市機場的財報，目前機場的收入主要來自航空性業務和非航空性業務，其中航空性業務主要為飛機起降費、旅客服務費、地面服務和民航發展基金的補貼等，非航業務主要為特許經營收入、租金、廣告、貨運包裝、停車場收入等，非航業務的收入在總營收的比例中也越來越大。

比如首都機場，該機場2017年的業績報告就顯示，如果不算民航發展基金的補貼，首都機場的航空性業務的總營收是38.79億元，而非航業務的總營收則達到44.738億元。

航基股份的2017年業績報告也顯示，當年該機場的航空性業務營收（不含民航發展基金補貼）約為5.65億元，而非航業務則達到6.43億元。不過，深陷流動性危機的海航集團在2018年3月份因拖欠民航發展基金等被民航局約談。

“機場的廣告、投資性房地產等非航業務的收入都比較可觀了，機場也都非常重視非航業務?！币晃簧鲜袡C場內部人士向南方周末記者分析，“不過，對于機場來說，民航發展基金的補貼是一筆沒有成本的收入，各機場也都會去積極爭取?！?/p>

收了26年的費

資料顯示，民航發展基金及其前身機場建設費的收費歷史可以追溯到1992年。根據國閱〔1991〕144號《關于聽取民航考察團出國考察情況及對民航和機場管理體制深化改革若干意見匯報的會議紀要》的精神，民航局、財政部、物價局開始向乘客收取機場建設費。

但是，那個時候征收標準相對混亂，民航局直屬機場和地方機場并行著兩條不同的收支管理體系。有的地方機場把機場建設費甚至調高到100元，讓不少旅客苦不堪言。

到了1995年，國務院辦公廳轉發財政部、國家計委、民航總局《關于整頓民航機場代收各種機場建設基金的意見》，從此“國內航班另收50元，出境航班另收90元的機場建設費”便有了合法身份。

不過，這個“合法身份”依然受到爭議。早在2006年時，時任全國人大代表、魯南制藥集團董事長趙志全就曾在兩會期間表示，上述意見只是三個部門會商后出臺的聯合文件，未經全國人大常委會審議，也未經公眾聽證，屬于“于法無據”。

2012年，機場建設費更換了馬甲，變為“民航發展基金”。不過，依然保持了過去20年的收費標準，即乘坐國內航班的旅客每人次收費50元，乘坐國際和地區航班出境的旅客每人次收費90元（其中包含旅游發展基金20元）。

在2012年的兩會上，全國人大代表葉青接棒，繼續呼吁取消民航發展基金的收取。他向南方周末記者回憶，當時有一個特殊的背景，根據他的調研，乘坐飛機的普通民眾越來越多，他們不像公費出行的乘客，更在乎機票價格和附加費用。

此外，那時一些廉價航空公司和航程較短的支線也已經發展起來，有的打折機票售價僅兩三百元，但是乘客卻要交50元的民航發展基金，這對于刺激航空業的發展有一定的消極作用。

“現在全國機場的基礎設施建設已經相對完善，民航發展基金也該壽終正寢了?！比~青向南方周末記者表示。

在2017年的全國兩會上，全國人大代表、廈門航空公司董事長車尚倫也提交建議，應該逐步取消民航發展基金。在他看來，民航發展基金自上世紀90年代初期起在全國范圍征收，多次延長征收截止期，成為征收時間最長的政府性收費之一。除了這項基金的收取于法無據之外，該基金的收取也對航空公司造成了負擔。他在當時表示，航空公司屬于微利行業，平均利潤率只有6%。

不過，也有業內人士認為，目前依然有收取民航發展基金的必要。方正證券的研究報告顯示，目前我國仍處在民航基礎設施高速發展期，2017年民航固定資產投資總額達到1806.9億，十三五期間，我國運輸機場還要續建30個，新建44個，改擴建139個，遷建19個。