PPP項目失敗關鍵因素識別及傳遞機制
——基于典型失敗案例的研究

文/孫楠楠、顧紅春、呂月圓、劉美琳、李早珺、高翔

江蘇科技大學 土木工程與建筑學院 江蘇鎮江 212003

隨著2014年國家開始廣泛推行PPP（Public-Private Partnership）模式，全國累計已有16.3萬億元的投資資金來促進PPP項目的發展。PPP模式作為一種政府與社會資本合作的新型方式，自然受到了社會各界的關注。但是PPP項目失敗的事件也頻頻發生，其中的原因眾說紛紜。因此，本文基于對8個典型PPP失敗項目的分析，總結出了導致PPP項目失敗的關鍵因素及其傳遞機制。

1、國內外研究現狀

2016年，是“十三五”規劃的第一年。調整經濟結構和供給側結構性改革【1】

成為社會各界關注的焦點。其中，大力推行PPP模式也是國家調整經濟結構的重要舉措之一。在經營中，PPP 模式能夠彌補當期財政不足、平滑年度支出【2】。對于融資能力有限的政府來說，在建設過程中引入社會資本，既緩解了政府的舉債壓力，又可以讓社會資本最大限度地發揮專業技能，提升建設項目的質量，可謂一舉兩得。

1.1 國外PPP研究現狀

PPP 模式起源于國外，在有些領域發展已經較為成熟，因而國外有關PPP 模式的研究水平也要領先于國內。本文為了得到廣泛的結論，檢索分析了許多國際高水平期刊，節選了一些較為經典的理論。

英國William Rodney (2002) 探討了應用環節分析法來評價PPP項目風險。【3】

Michael Spackman (2002 )通過分析英國近十年的PPP 項目案例，研究了在公共事業領域引入PPP 模式的目的，并探討了在合作項目中社會資本所扮演的角色定位?！?】

Anthony A.Churchill (2005) 指出 PPP 項目融資的缺點以及項目的適用性問題，并指出合作方在選擇合適的項目融資方式后，還應考慮如何降低項目的融資風險并完善資本市場?！?】

這些研究成果雖然為PPP模式的深入研究提供了良好的理論基礎，但是因為不同的PPP項目發展情況不盡相同，所以推動我國PPP項目發展不能簡單依靠國外理論，還需結合國內實際情況來進行研究。

1.2 國內PPP研究現狀

與國外相比，我國引進PPP模式比較晚，所以目前國內對PPP 模式的研究主要集中在闡述分析PPP 模式的不同概念、特點、優勢、項目分類、定價和決策等方面；以我國國情為背景分析該模式應用的可行性和必要性；以典型案例為基礎，識別案例中的主要風險因素，最后進行風險評價。近年來全國各地PPP 實踐項目日益增多，研究熱點轉向了PPP 項目風險分擔問題，研究方法從最早的定性理論的說明，逐步轉向基于模型的定量分析。國內關于影響PPP項目失敗的因素分析并不多，研究空間較大。

2、研究方法

因為PPP項目失敗案例不在少數，故本文從合理、全面的角度出發，選擇了國內外8個典型的PPP項目失敗案例，以獲得最后結論。

2.1 案例選擇

本文在世界銀行與國家發改委門戶網站中獲取了8個較為典型的國內外PPP項目失敗案例。在認真研究失敗細節及其他研究學者觀點的基礎上，本文也借助網絡、文獻資料、社會評論和專家評價等信息深入研究分析。本文收集典型案例的原則為：① 失敗案例較為典型，具有深刻借鑒意義；②所選案例覆蓋范圍廣，結論具有普遍性，如水利、交通和公共基礎設施等方面；③項目的失敗因素及傳遞機制可被分析總結；④所選項目能保證信息來源真實性和可靠性。本文歸納了如下失敗類型，如表2-1所示：

表2-1

根據上述原則，本文選取了以下8個典型失敗案例，如表2-2所示：

表2-2

2.2 研究方法

本文使用了文獻研究法、系統聚類和案例分析等方法。本文通過對國內外典型失敗案例的深入剖析，從PPP項目各個參與方的角度找出導致失敗的關鍵因素，使結論具有普遍性。本文從各個參與方的角度來分析失敗原因，并不是從單個角度出發，使論文更具說服力。

3、PPP項目失敗的關鍵因素識別及傳遞機制分析

對于導致PPP項目失敗的因素，社會各界眾說紛紜，各不相同。本文將從典型案例分析著手，識別其中的關鍵因素并分析它們之間的傳遞機制。

3.1 失敗因素識別

本文通過總結8個典型案例失敗的原因，進一步進行分類歸納，最后總結出關鍵致敗因素。

3.1.1 法律變更

PPP項目在實踐過程中會涉及到許多法律法規，而我國PPP模式發展還不夠成熟，相應的法律體系不夠健全，這一現狀也使得PPP項目發展過程中的潛在風險陡增。

按照政府與社會資本兩方簽訂的協議，北京鳥巢PPP項目在前期建設階段正常進行，沒有產生不可調和的矛盾。但是在項目運營階段，卻產生了與我國財務、法律制度無法協調的沖突。以折舊為例，據相關協議應按現行財務制度折舊，但按照此制度會導致項目年折舊額過高，產生常態化的賬面虧損，從而相關股東無法獲得分紅。而依據公司清算辦法的有關規定，股權決定著公司清算，但北京市政府在合同中承諾 30 年不參與分紅，這條約定又違背了以上的清算辦法，這個矛盾至今也無法解決。

就我國來說，不僅缺少與PPP項目相關的法律法規，已發布的法律也有許多難以解決的問題存在。

其中，PPP項目中社會資本方可否獲得項目的土地使用權以及如何獲得一直是PPP項目實踐中的一大困惑，且至今無法得到解決。【4】按照《中華人民共和國管理法》中的相關規定，項目公司經相關人民政府批準可以以劃撥方式取得城市基礎設施和公益事業用地。而在《劃撥用地目錄》中又有相關規定顯示，在國家重點扶持的公共基礎設施用地項目中，項目公司可以劃撥方式取得土地使用權；而政府在向以營利為目的非重點扶持項目提供土地使用權時，應收取一定的費用。在此基礎上，由于各地方政府對PPP項目的不同理解，所以在是否劃撥用地這個問題上也有較大的爭議。

3.1.2 監管缺失

監管不到位也是導致PPP項目失敗的一大關鍵因素。在宜威高速項目中，成都路橋的融資資質其實有待考量，但是宜賓市政府最后依然與之簽訂了項目協議。最后，成都路橋因為融資失敗不得不與政府解除協議并賠付違約金。在后期報道中，政府和社會資本雙方更是被知情人士透露簽訂了“抽屜協議”。

相關的監管部門和機構的職能缺失和不恰當的監管方法，會導致政府與社會資本方簽訂不公開的協議，同時引起政府內部腐敗，導致項目在進行過程中無法做到公平、公開、透明，最后直接引發項目失敗。

3.1.3 不合理的風險分擔機制

在本文研究中，不合理的風險分擔機制也引發了許多項目的失敗。在泉州刺桐大橋項目中，因為交通量的減少，社會資本方想要提高價格以達到預期收益，但是因為與政府簽訂的協議中缺乏相關條例，資本方無法提價，最后只能獨自承擔收益虧損的結果。

PPP模式下，社會資本方作為投資建設者，面臨著資金、信用等風險，要高于同為參與者的政府。不合理的風險分擔機制會使得社會資本方投資風險增加，項目招標困難，后期引發的問題沒有合理的承擔機制，埋下重重隱患。

3.1.4 市場變化

PPP項目建設中，市場需求的變化直接決定著項目運營的結果。在杭州灣大橋項目中，項目主要收入來源為大橋的過橋費，但是實際運營過程中通行量遠低于預測量，同時又面臨直接競爭，導致收益達不到預期，社會資本方最后退出項目，后期由政府接管大橋運營。

失敗因素傳遞路徑圖3-2

在許多的PPP項目中，市場需求決定著項目運營的收益。社會資本方通過市場分析，確定收益可以達到預期目標才決定與政府合作。而市場需求往往不受人為控制，因此市場變化超出預期也成為了導致項目失敗的關鍵因素。

3.2 傳遞機制分析

通過對8個經典案例的分析，從環境背景、政府和社會資本三個角度出發，本文建立了如下圖3-2所示的失敗因素傳遞路徑圖：

4、避免PPP項目失敗的建議

PPP項目甚至是PPP模式要想取得更進一步的發展，就需要把傳統意義上的“政府為主、市場為輔”轉換為新時代的“市場為主、政府為輔”的模式，和企業構建一種相互信任的合作伙伴關系。盡管不同類型的PPP項目的成功經驗和失敗教訓并不一致，但依然可以發現許多相似之處。基于以上深度分析的8個國內外典型失敗案例，本文對關鍵致敗因素及傳遞機制進行匯總分析，得出以下四點啟示：

4.1 完善PPP相關法律法規。

化解PPP項目發展政治風險的首要條件就是完善有關PPP模式的法律體系。矛盾的法律規定、模糊的規制、權限不清的管理機構等現象的存在滋生了政治上的投機行為。而完整的法律體系既能為社會資本方的利益提供應有的保障，同時又能夠緩解政府的財政危機。如在蘭州威立雅水務項目案例中，由于當時國家還沒有出臺相關法律來約束地方政府和社會資本的PPP模式合作，同時政府信用存在問題，致使社會資本方投資回報率很低，最后項目宣告失敗。我國應該制定相關權威的法律來避免中央和地方制定的各項法規政策之間產生沖突，相關法律應該具有較強的效力和較高的原則性，能為政府解決問題時提供合理的辦法。

4.2 建立或明確監管與審查機構

建立監管與審查機構，并明確它們的職責。同時要確保PPP項目監管審查機構的獨立性與公開性，可考慮成立由財政部門、金融機構和社會團體等共同監督的聯合機構，主要承擔PPP項目的政策咨詢、項目各階段可行性評估等工作。在PPP項目的招投標、建設投資和后期運營等階段加強監督審查，以保障項目的正常進行。

4.3 嚴格把控合同簽訂，靈活制定合同更新周期。

政府與社會資本方簽訂的協議合同是合作的基礎與保證。項目進行方式、項目風險分擔機制和利益分紅辦法在合同里都應有詳細的規定，相關合同應對政府、社會資本方起到有力的約束和保障作用。同時，合作雙方需要制訂靈活變通的合同。政府換屆、市場發展預估錯誤、建設階段出現設計變更、運營階段出現競爭性項目等都有可能導致PPP項目失敗。由于PPP項目大都是投資額巨大，運營時間長達幾十年的工程項目，因此一旦失敗，政府和社會資本雙方都會遭受巨大損失。所以，政府和社會資本雙方應約定定期更新合同，以應對各種變化可能帶來的問題。比如，在杭州灣大橋項目和“鳥巢”項目中，都存在簽訂合同后項目建設時出現設計發生重大變更的問題，這嚴重影響了社會資本方在運營階段的收益。在加州91號公路案例中，由于政府對交通流量預估不準并簽訂了長期排他性條款，致使項目失敗。如果合同在外界條件改變時能及時地做出相應調整以確保各方平等的獲益，最后項目也不會失敗。

4.4 引入創新理念，探索發展新機制

引入創新理念，推動PPP模式多元化發展，不再局限于單一模式發展。如BOOT（Build－Own－Operate－Transfer）、TOT（Transfer-Operate-Transfer） 等 都是具有不同優勢的項目運營模式。政企雙方應考慮項目特點，采用不同的模式，而不是簡單的生搬硬套原始PPP模式，這樣也有助于項目發展。健全的市場化價值發現機制、合理的市場補貼機制、有效的監督審查機制、可行的資源配置機制和公平的利益共享機制等才能使我國PPP模式發展日趨成熟，這樣才能消除社會資本投資時的顧慮，提高項目建設質量與效率，提升政府公信力。

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