我國文化產業安全預警應急反應體系構建研究

惠光東，周曉宏,汪 琨

安徽工程大學管理工程學院，蕪湖,241000

文化產業的健康發展不僅關系到國家經濟安全，而且關系到國家文化安全[1]。文化產業的持續發展是帶動經濟利益增長和提升國家軟實力的關鍵[2]。在黨的十八大報告中，國家堅定地要把文化產業發展成為我國國民經濟的支柱性產業，實現這個目標的前提是要保證該產業的安全[3]。當前,我國文化產業結構不合理、發展不均衡,普遍存在散、弱、小、差狀態等方面的問題[4]。同時，文化產業集中度低、規模小、外資不斷通過入股和合資等方式迂回尋求主動權和控制權等，這些因素頻頻影響著我國文化產業的安全[5]。因此,要大力發展我國文化產業,維護文化產業安全,構建一個行之有效的預警應急反應體系是十分必要的，也是當務之急。

構建文化產業安全預警應急反應體系主要是為了監控全國范圍內的文化產業安全問題,預防或者杜絕文化產業安全突發事件的發生,并在事件發生后能對其進行及時有效的處理,防止事態進一步擴大,從而將事故造成的危害降至最低程度,并希望能夠為有效開展預警應急行動提供指導，以保證公眾的財產安全和身心健康。構建一個高效、合理的應急反應體系，最大限度地減少損失，是當前文化界值得深入研究的一個學術性課題[6]。同時該體系的構建對于保護文化環境，維護文化市場秩序，創造良好的社會文化氛圍和實現經濟社會可持續發展具有重要意義。

1 體系構建的理論基礎

應急是為科學預防和有效處置突發事件提供產品和服務的產業，應急反應的根本目的是要保證產業的安全。文化產業安全預警應急反應體系是指為了消除或減輕產業安全事故，在政府的統一組織、領導下,按相應的秩序與內部聯系組成的整體，它主要包括預防與預警機制、應急響應程序、后期處置與應急保障等內容。

李孟剛構建了產業安全理論模型，依據不同標準對產業安全的影響因素進行分類，從而針對不同的安全事件采取相應的應急措施[7]。范維澄認為應急反應體系問題是突發公共事件應急管理的核心科學問題之一[8]。危機是造成安全問題的主要元兇，應用最廣的是羅伯特·希斯(Robert Heath)提出的4R模式，它們分別被定義為壓縮(Reduction)、預備(Readiness)、反應(Response)、還原(Recovery)等四個主要階段，這在一定程度上為許多國家高效開展產業安全應急工作提供了指導。常玲慧根據應急流程設置，將公共衛生事件應急劃分為監測預警、應急準備、應急響應、后期評估等流程[9]。吸收和借鑒公共安全管理方面的理論成果有助于做好我國的文化產業預警應急反應工作。

2012年8月，文化部印發了《文化市場突發事件應急管理辦法(試行)》和《文化市場突發事件應急預案(試行)》,前者將文化市場突發事件劃分為四個主要等級：特重突發事件(I級)、嚴重突發事件(II級)、較重突發事件(III級)與一般突發事件(IV級)，并且指出針對不同等級的突發事件應采取不同的應急處置措施。這在一定程度上保障了我國的文化市場安全。

應急反應體系的構建應以應急管理理論為基礎，遵循文化市場應急管理辦法，結合文化產業的特點來構建，從而為我國文化產業的發展安全保駕護航。

2 我國文化產業安全預警應急反應體系的框架

文化產業安全預警應急反應一般是指文化產業或者文化產品在生產、流通和消費過程中出現文化市場混亂、腐蝕文化、文化產業人才大量流失等問題時，采取有效的應急反應措施，降低安全風險，并做好相應的現場控制和事后處置工作。它是事故應急響應的基礎。

文化產業安全預警應急反應體系從“綜合考慮、預防為主、快速應急、部門聯動、充分利用現有設備設施”思路出發，并結合文化產業安全的實際情況開展建設，可以從預警和預防體系、應急響應體系、后期處置體系和支持保障體系四個方面來構建總體框架,如圖1所示。

圖1 文化產業安全預警應急反應體系總體框架

2.1 預警預防體系

預警和預防體系主要是通過搜集和監測文化產業安全事故的相關信息，并對收集到的信息進行分析預測，作出相應判斷，進而為采取合理、科學的預防措施做好相應準備。因此，一個有效的文化產業安全預警預防體系可以監控文化產業市場安全及其可持續發展狀況，預防重大的產業安全事故發生。它主要包括信息監測模塊、風險分析與評價模塊和預防預警行動模塊。

信息監測是預警應急反應的“耳目”，能夠及時發現文化產業安全事故，并對事故原因進行全面分析，合理預測事故發展趨勢，為應急決策提供可靠依據。信息監測的內容可包括文化產業發展的質量和可持續發展狀況等。監測網絡涉及范圍廣，網點建設工作量大，合理的布局是保障數據信息科學性的關鍵。

風險分析與評價的目的是通過一定的方法對風險進行量化,揭示產業安全造成的影響,并為進一步制定風險預防措施提供依據,能夠為預警、預防工作提供支持，從而改善產業安全狀況。

預警和預防流程如圖2所示。首先應急指揮中心辦公室通過監視、監測系統對搜集到的文化產業安全信息進行監測。其次辦公室值班人員對收到的文化產業安全信息進行核實、分析和評估。如果搜集的信息可靠，則結合事件發生時的客觀情況,迅速確定初步預防方案和預警級別，并向應急響應領導小組匯報當前情況,及時通知各成員單位、應急隊伍、可能遭受事故危害的單位做好相應準備。最后,應急指揮中心應根據事態的發展狀況，調整或消除預警。如果產業安全危險已消除，應解除預警，并終止已采取的措施；如果事態擴大，建議提高預警級別，同時啟動相應的應急反應程序，進入預警狀態，直至應急響應結束；如果事態減輕，建議降低預警等級，啟動相應的應急響應程序，直到應急響應結束，解除預警。

圖2 文化產業安全預警預防流程圖

2.2 應急響應和后期處置體系

要保證預警工作取得成功，不僅要及時發布預警，最重要的是終端用戶要及時采取適當的行動[10]。文化產業安全預警應急響應是一個需要應急管理部門通過組織、控制、協調相關資源，迅速做出反應,啟動應急反應程序,穩定高效有序處理事故的過程。

根據得到的指標權重和建立的評價模型，對文化產業安全評價指標中的正向指標加權得到最后的評價值，將[0，0.25]，[0.25，0.45]，[0.45，0.65]，[0.65，0.85]，[0.85，1.00]五個區間分別對應巨警、重警、中警、輕警、無警狀態(表1)。

表1 文化產業安全的市場指標安全狀態

因此，在啟動應急預案過程中，可以按照警情的嚴重程度分別發布不同的預警信息，并分別采取不同級別的應急響應狀態[11]，如圖3所示。

圖3 文化產業安全預警應急反應分級響應流程

從事文化產業安全方面的相關職能部門，應及時關注預警狀況，并根據警情的一些主要特征，從而采取相應的應急措施，希望能夠防止或者減少文化產業安全事件對人的身心健康、生命財產、環境等造成的危害，表2列舉了文化產業安全預警的一些應急措施。

應急響應終止后，接下來就是評估事故對現在和未來造成的危害程度和經濟損失，總結事故經驗教訓，并結合實際情況給出事后恢復方法。后期處置體系主要包括事后綜合處置和宣傳報道。綜合處理即形成事件調查報告，分類處理影響文化產業安全的因素，同時由應急指揮中心辦公室組織有關部門和專家提出適當的恢復方案和跟蹤監測建議；宣傳報道主要是利用多種媒體渠道將應急響應的信息及時向公眾報道，讓人們了解產業安全動態，消除心理影響，也讓人們從中吸取經驗教訓。高效精確的應急信息管理，必須做到“把最精確的應急信息，在最合適的時間，迅速傳遞給最佳決策者”[12]。

表2 文化產業安全預警的應急措施

2.3 應急支持保障體系

應急支持保障體系是應急反應體系高效運轉的一個重要方面,本文認為它主要包括應急隊伍保障、技術保障和資金保障等。

應急隊伍應遵循指揮與服從安排的原則，在現場總指揮的統一領導下參加應急行動。從中國安全應急反應產業聯盟中抽調出文化產業安全的應急反應隊伍，前往事件發生地開展應急工作。

技術保障為文化產業安全預警應急提供技術支持。文化產業不同于一般的產業，它強調的是意識形態屬性，因此對產業安全技術要求更高。比如常見的數字化技術，它可以使文化產業中的影視文化和視覺文化得到較好發展。文化部門可以為產業安全技術人員提供一定的技術培訓與指導，這也是文化發達國家應對產業安全的常見做法。同時還要在一些地方開展應急技術宣傳培訓，通過各種形式和活動，提高公眾的應急意識和應急能力，當出現文化產業安全事件時能夠及時應對，把風險降至最低，確保他們能夠在應急處置中發揮作用。

圖4 文化產業安全預警應急反應各體系之間的關系圖

2.4 應急反應體系中各體系之間的相互關系

預警預防體系要求組織時常保持警惕狀態，實時監測文化產業安全狀況，并能在文化產業安全事件發生時，及時向組織指揮系統提出有效應急預案。收到預警預防系統的建議后，應急響應體系立刻作出應急決策,全面啟動應急預案，迅速開展應急反應行動。與此同時，由后期處置體系提供各種必要的方案和宣傳報道。支持保障體系能夠為整個系統的運作提供各種設備、資金、交通、生活、通訊等保障。各子體系的相互關系圖如圖4所示。

3 我國文化產業安全預警應急反應機制

有效的應急反應機制是保障應急反應體系正常運行的基礎。它的構建可以高效、迅速、有序地監控信息，組織應急行動，控制事件進一步惡化，最大程度地減少傷害和損失,以保障我國文化進出口貿易和市場的正常進行，維護我國文化產業的安全。一個完整的應急反應機制主要包括組織體系與反應流程[13]。

3.1 應急組織體系

為了保障我國文化產業安全預警反應體系的有效運行，應成立由政府有關職能部門組成的明確分工、各負其責、協調聯動的預警應急組織體系。它是應急反應機制的基礎，主要用于實時監控、分析和處理各種業務數據，提供產業安全應急決策建議等[14]。借鑒國內外常用的產業安全應急反應理論以及美國、日本、英國等文化產業強國的應急組織相關機構設置情況，結合我國的實際國情，認為應急組織體系主要包括部級聯席會議的應急領導機構、最高應急指揮機構、省級與地市級的應急執行機構和省市級的應急反應力量，具體如圖5所示。

圖5 文化產業安全預警應急反應組織體系

國家安全委員會作為最高領導機構，在文化產業安全預警應急反應中的作用與地位是不言而喻的。對于具有意識形態的文化產業安全應急工作，應急領導機構的部級聯席會議成員單位主要包括中宣部、國家廣電總局、公安部、商務部等部委，其職責是決策文化產業安全應急預案，協調相關職能單位根據職責和行動方案以實際行動發揮應有的作用，并起到督導應急工作的作用。

在應急組織體系中，應急指揮機構主要負責應急的決策、協調、控制、評估工作。在省級與地市級應建立具有不同職責范圍的指揮機構,它們承擔相應的省、區、市、地級安全應急指揮工作。

應急執行機構是應急組織體系最重要的一部分，是應急反應能夠有效運轉的關鍵一環。應急執行機構根據指揮機構傳來的指示，調度相關資源，迅速開展應急調度、保障和協調工作。它主要包括調動應急反應力量的政府部門或是其他機構。按照級別可以把它劃分為中央級、省級、地市級執行機構,具體部門包括各級文化部門、商務部門、文化產業協會、公安部門等政府部門或社會組織。

應急反應力量主要是指涉及應急工作的應急資源和應急隊伍，是應急組織體系運行的動力之源。同時，它也是應急組織體系不可或缺的一部分(如圖6)。

圖6 文化產業安全預警應急反應力量

3.2 應急反應流程

按照一般產業安全事件的邏輯解決過程，文化產業安全預警應急反應流程主要包括五個環節，即接收預警信息、判定警情、應急啟動、應急效果評估和應急結束等主要環節。應急反應流程職責是宏觀確定應急響應的流程，保障應急反應措施能快速高效得到實施，工作流程如圖7所示。

圖7 文化產業安全預警應急響應程序

接收預警信息環節是指通過各種途徑搜集相關的產業安全信息，并對獲得的信息進行核實和評價的過程。

警情判定環節是指全面評估突發信息對產業安全造成的危害程度、影響范圍和發展趨勢，從而能準確地確認事件級別。警情判定的不同級別所采取的應急措施是有所差別的。由前文所述，根據事故的安全狀態，把預警級別分為巨警、重警、中警、輕警、無警五個狀態。

應急響應環節是相關單位在應急責任機構的領導下有序、高效實施應急措施的過程，在此過程中，需要遵循“統一指揮、迅速高效”的原則。

應急啟動后，接下來就是開展應急救援行動工作，即在應急指揮機構的組織與協調下，迅速調動應急隊伍和資源，在應急執行機構的組織下有序開展應急響應行動的一個過程。行動主要包括治安與警戒、醫療救護、公共文化產品和服務控制以及文化產業安全態勢監測等。

應急結束是指應急反應取得良好效果，事件得到有效控制時確立應急終止的過程。它標志著應急反應工作的收官。

4 結 語

經濟新常態需要新思維，作為21世紀新興朝陽文化產業，發展潛力巨大，必將成為我國“十三五規劃”經濟增長的新引擎。構建一個切合實際、行之有效的文化產業安全預警應急反應體系是促進我國文化產業持續、健康發展的一項重要舉措，是提升產業國際競爭力的重要保障。文化產業安全預警應急反應體系是一項系統工程，是一個復雜體系，必須從多視角來觀察和研究，應急響應體系中具體內容的設計與完善尚需在實踐中進一步驗證，以便能真正轉化為生產力，造福于民。

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