歐洲廢棄礦井資源開發(fā)利用現(xiàn)狀及對我國的啟示

劉文革 韓甲業(yè) 于雷 吳金焱

(國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院，北京市朝陽區(qū)，100029)

隨著我國大批礦井進(jìn)入資源枯竭期，未來大批礦井將逐漸關(guān)閉，在這些廢棄礦井中依然賦存有大量的資源。研究表明，我國廢棄礦井中賦存煤炭高達(dá)420億t、天然氣近5000億m3，還有大量的水、地?zé)帷⒖稍偕茉础⑼恋亍⑸鷳B(tài)及工業(yè)旅游開發(fā)的資源。如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)這些資源的綜合利用是我國面臨的重大課題。本文通過總結(jié)分析德國、芬蘭和波蘭廢棄礦井資源利用的成功經(jīng)驗(yàn)，為我國礦井資源開發(fā)利用提供借鑒。

1 廢棄礦井開發(fā)利用的相關(guān)政策與管理體制

1.1 波蘭

波蘭法律規(guī)定，國家既是礦產(chǎn)資源的所有者，又是其社會(huì)管理者。礦業(yè)活動(dòng)采取特許的方式，即企業(yè)只有獲得相關(guān)部門的特許后，才可以開展礦業(yè)調(diào)查、勘探、開采和存放等礦業(yè)活動(dòng)。波蘭財(cái)政部代表國家行使礦產(chǎn)資源管理的職責(zé)，礦業(yè)活動(dòng)特許權(quán)通常是由波蘭環(huán)保部授予。波蘭國家礦業(yè)管理局則是最高的礦業(yè)活動(dòng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，全面承擔(dān)礦業(yè)活動(dòng)相關(guān)運(yùn)營監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)和應(yīng)急救援等職責(zé)。

波蘭現(xiàn)行的《地質(zhì)與采礦法》自2012年1月1日起生效，主要針對礦業(yè)相關(guān)的地質(zhì)工作、礦物開采、地下非儲層物質(zhì)存放以及廢棄物存放等活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，并提出了對開采有關(guān)的礦藏、地下水和其他環(huán)境要素進(jìn)行相關(guān)的保護(hù)要求。

企業(yè)申請礦產(chǎn)資源勘探和開采時(shí)，需要向波蘭環(huán)保部提交對應(yīng)的地質(zhì)工作計(jì)劃，其中必須有環(huán)境保護(hù)的相關(guān)措施，包括地下水保護(hù)、土地復(fù)墾等；波蘭環(huán)保部以決議的形式批準(zhǔn)，同時(shí)征求礦山所在地省長或市長的意見，并根據(jù)實(shí)際情況向波蘭礦業(yè)管理局或礦業(yè)管理辦公室等礦業(yè)監(jiān)管部門書面通報(bào)。同時(shí)，礦山企業(yè)必須依照《地質(zhì)礦山法》設(shè)立獨(dú)立的礦山關(guān)閉基金賬戶，以現(xiàn)金存款形式，或以購買國家發(fā)行的國債或國庫券形式存在。

礦山企業(yè)在關(guān)閉礦山時(shí)，需要做到以下幾點(diǎn)：保護(hù)或搬走相關(guān)的采掘設(shè)備與設(shè)施；保護(hù)未動(dòng)用資源；保護(hù)鄰近區(qū)域的礦產(chǎn)資源；采取必要的采礦后環(huán)保措施以及土地恢復(fù)措施。廢棄礦井開發(fā)利用時(shí)也依照該程序；如果涉及到私人土地，開發(fā)企業(yè)須先與土地所有者協(xié)商并征得其同意。

1.2 芬蘭

芬蘭具有現(xiàn)代化的采礦、礦物加工和冶煉工業(yè)體系，曾是歐洲工業(yè)化的重要礦產(chǎn)基地。截至2016年，芬蘭共有42處生產(chǎn)礦井。2011年7月1日生效的新《礦業(yè)法》是目前芬蘭礦業(yè)管理的最重要法律，此外，在芬蘭政府的支持下，一些大型礦山企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)聯(lián)合編制了《礦山關(guān)閉手冊》，旨在為芬蘭礦山企業(yè)、政府監(jiān)管部門和產(chǎn)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)編制和實(shí)施礦山關(guān)閉戰(zhàn)略規(guī)劃提供指導(dǎo)和參考。

芬蘭在礦業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭性S可證制度，包括勘探許可證、開發(fā)許可證和采金許可證等。芬蘭安全與化學(xué)品總局(TUKES)承擔(dān)和負(fù)責(zé)芬蘭的礦業(yè)管理工作，包括許可證發(fā)放及安全監(jiān)管等。礦業(yè)公司在獲得相應(yīng)許可的同時(shí)，必須承擔(dān)對應(yīng)的復(fù)墾義務(wù)，即在勘探和采礦活動(dòng)停止后，要將礦山恢復(fù)為原狀，具體為：在礦業(yè)活動(dòng)終止后的兩年內(nèi)，必須按照采礦許可時(shí)的要求，對開采區(qū)域以及鄰近區(qū)域進(jìn)行修復(fù)，以符合公共安全要求，并確保復(fù)原及景觀美化；必須移走采出的礦產(chǎn)，搬遷建筑。在基本完成以上兩項(xiàng)工作時(shí)，礦業(yè)公司應(yīng)立即向礦業(yè)監(jiān)管部門提交書面通報(bào)。礦業(yè)監(jiān)管部門收到礦業(yè)公司提交的礦山關(guān)閉申請后，會(huì)組織對礦業(yè)公司開展的上述礦山復(fù)原活動(dòng)進(jìn)行檢查驗(yàn)收，經(jīng)驗(yàn)收合格后簽發(fā)礦山關(guān)閉決議。礦山關(guān)閉決議簽發(fā)后，礦業(yè)公司必須將礦區(qū)及附屬區(qū)域的所有權(quán)和使用權(quán)免費(fèi)交還給土地所有者。但是，礦業(yè)公司還必須按照原礦業(yè)許可證或礦山關(guān)閉決議中的要求，對關(guān)閉后的礦山及附屬區(qū)域進(jìn)行監(jiān)測，并有權(quán)利進(jìn)入這些區(qū)域開展必要的治理工作。

1.3 德國

1980年，德國聯(lián)邦法院與聯(lián)邦委員會(huì)聯(lián)合通過了《聯(lián)邦礦業(yè)法》，并自1982年1月1日起實(shí)施。《聯(lián)邦礦業(yè)法》包括礦山采礦權(quán)的劃定、開采作業(yè)前的獲取條件、礦產(chǎn)資源勘探、開采及加工程序和條件、采礦后礦山環(huán)境的恢復(fù)治理、禁止及限制等內(nèi)容。根據(jù)《聯(lián)邦礦業(yè)法》，礦山復(fù)墾與恢復(fù)是礦業(yè)活動(dòng)的一部分，只有恢復(fù)完成了才可以關(guān)閉，并且采礦許可證的簽發(fā)必須以一份具體包含礦山恢復(fù)內(nèi)容的礦山關(guān)閉計(jì)劃為前提。

《聯(lián)邦礦業(yè)法》還要求礦業(yè)公司預(yù)留足夠的復(fù)墾專項(xiàng)資金，即在礦業(yè)公司獲得第一筆礦產(chǎn)資源收益時(shí)，必須從中提取一部分資金作為保證金，交由第三方保管，礦井關(guān)閉時(shí)由復(fù)墾公司在政府的監(jiān)督下使用該保證金來完成恢復(fù)工作。另外，德國北萊因-威斯特法倫州采礦和能源部門還出臺了《關(guān)于礦井停用管理的指導(dǎo)說明》，要求對不能保證正常安全狀態(tài)的停產(chǎn)或報(bào)廢礦井，采取閉井措施，即完全或者部分回填停用礦井，并對回填物和回填方法選擇、回填后管理及相關(guān)責(zé)任主體等作出了詳細(xì)說明。

2 典型案例

本文通過總結(jié)波蘭貴都煤礦博物館和維利奇卡鹽礦博物館、芬蘭皮海薩爾米礦廢棄礦井開發(fā)項(xiàng)目、德國然梅爾斯貝格礦山博物館等案例中好的做法與經(jīng)驗(yàn)，以及德國阿西核廢料庫的失敗教訓(xùn)，詳見表1。

3 廢棄礦井開發(fā)利用特點(diǎn)及優(yōu)勢

3.1 礦業(yè)管理相關(guān)法律法規(guī)體系完善

(1)與礦業(yè)相關(guān)的法規(guī)體系完備。波蘭、芬蘭、德國這3個(gè)國家，從國家層面的法律到執(zhí)行層面的具體標(biāo)準(zhǔn)都有嚴(yán)格規(guī)定和技術(shù)要求，如德國的《聯(lián)邦礦業(yè)法》，波蘭的《地質(zhì)與采礦法》和《礦山地質(zhì)法》以及芬蘭的《礦業(yè)法》，與礦山關(guān)閉有關(guān)的還有德國的《礦井關(guān)閉指南》和《廢棄礦井瓦斯抽采規(guī)范》、芬蘭的《礦山關(guān)閉手冊》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并且都能及時(shí)修訂。

(2)波蘭、芬蘭、德國都高度重視礦山安全，在相關(guān)法律中都有專門章節(jié)規(guī)定了職業(yè)健康、礦山安全生產(chǎn)和應(yīng)急救援的內(nèi)容，同時(shí)明確各級監(jiān)管部門的安全監(jiān)管職責(zé)以及企業(yè)責(zé)任。

(3)對采礦活動(dòng)進(jìn)行了全覆蓋：波蘭、芬蘭、德國都有相應(yīng)的法律對礦業(yè)活動(dòng)及后續(xù)的礦山關(guān)閉和生態(tài)恢復(fù)治理等活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，特別是針對監(jiān)管和實(shí)施主體、相關(guān)程序、責(zé)任劃分和資金保障等方面都有明確規(guī)定，確保了礦山開采完畢后恢復(fù)治理工作的順利進(jìn)行；芬蘭及德國的一些州還在政府部門的支持下，制定了相關(guān)的礦井關(guān)閉指南、手冊，為各方提供具體操作層面的指導(dǎo)。

表1 歐洲廢棄礦井資源開發(fā)利用案例一覽

3.2 企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)到位

芬蘭皮海薩爾米礦2011年全年無損失工時(shí)工傷事故發(fā)生，最長的無損失工時(shí)工傷事故發(fā)生的紀(jì)錄為1033天。該礦還采用了高于歐盟的事故統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，即：參照歐盟標(biāo)準(zhǔn)，損失3個(gè)工作日為一次工傷事故，而該礦采用的標(biāo)準(zhǔn)為損失1個(gè)工作日。除此之外，芬蘭規(guī)定即使礦山關(guān)閉，在該礦區(qū)內(nèi)發(fā)生的死亡事件也由企業(yè)負(fù)責(zé)，相當(dāng)于企業(yè)安全事故終身追責(zé)。

3.3 開發(fā)利用技術(shù)研究深入

波蘭、芬蘭、德國均積極開展前期技術(shù)研究，在廢棄礦井抽水蓄能、壓縮空氣蓄能、礦井水地?zé)崮芾谩㈥P(guān)閉礦井井筒封閉材料、礦井水水質(zhì)和水位監(jiān)測、礦區(qū)地表及建筑物形變持續(xù)監(jiān)測等方面開展了深入研究，并有多個(gè)相關(guān)應(yīng)用成功案例；同時(shí)，注重各種新技術(shù)的綜合應(yīng)用，尤其是在抽水蓄能和壓縮空氣蓄能方面，更是與當(dāng)?shù)氐目稍偕茉窗l(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，開展了理論研究和技術(shù)示范。

3.4 政府和企業(yè)積極性高、主動(dòng)性強(qiáng)

雖然歐洲國家沒有專門針對廢棄礦山綜合利用的相關(guān)鼓勵(lì)政策和國家規(guī)劃戰(zhàn)略，但是礦山企業(yè)和政府部門積極主動(dòng)開展廢棄礦山的資源利用前期可行性研究和項(xiàng)目開發(fā)。芬蘭皮海薩爾米礦在礦山關(guān)閉前很早就開始積極籌劃礦山關(guān)閉后的再開發(fā)利用，并成立專門團(tuán)隊(duì)，組織開展相關(guān)工作，為2019年礦山關(guān)閉后的綜合利用打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.5 綜合利用評估體系較為完善

波蘭、芬蘭、德國在廢棄礦山開發(fā)利用的前期研究中，十分注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，綜合考慮礦區(qū)周邊的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、勞動(dòng)力水平、當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、市場需求、能源消費(fèi)以及環(huán)境狀況等因素，由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行充分論證，確保了礦業(yè)關(guān)閉后成功開發(fā)再利用。

3.6 普遍重視工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)

波蘭和德國的三處博物館均由過去的工業(yè)場所改建而成，其建設(shè)都得到歐盟和所在國政府資金支持，有的成為“歐洲工業(yè)遺產(chǎn)之路”的重要節(jié)點(diǎn)，有的甚至入選世界文化遺產(chǎn)。這些成果的取得與這些地區(qū)對工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的重視密不可分。

3.7 模式創(chuàng)新

廢棄礦井資源開發(fā)運(yùn)行以“公益基金+社會(huì)捐贈(zèng)+市場收益”為主要模式。廢棄礦井資源開發(fā)項(xiàng)目的成功與否與其開發(fā)模式緊密關(guān)聯(lián)，如世界著名的旅游景點(diǎn)波蘭的維利奇卡鹽礦、貴都煤礦，德國的然梅爾斯貝格礦在模式上都有共同特點(diǎn)：其開發(fā)由社會(huì)公益基金和社會(huì)捐贈(zèng)為主，市場收入作為必要補(bǔ)充，基本各占30%。

4 政策建議

為推進(jìn)我國的廢棄礦井資源開發(fā)利用工作，結(jié)合調(diào)研結(jié)果以及我國當(dāng)前面臨的實(shí)際情況，提出如下初步建議。

(1)進(jìn)一步健全完善礦山關(guān)閉的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。抓緊修訂《礦山安全法》、《煤炭法》等相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化礦山關(guān)閉相關(guān)內(nèi)容，同時(shí)制訂礦山關(guān)閉安全環(huán)保等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)安全責(zé)任，規(guī)范資源綜合利用。在法律層面明確廢棄礦山資源的礦業(yè)權(quán)和審批程序。為了確保礦井關(guān)閉后不再造成新的安全隱患，利于后期資源的開發(fā)利用，參照成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)明確礦井關(guān)閉前，將礦井采掘布置平面圖、水文地質(zhì)圖等相關(guān)資料提交給屬地管理部門進(jìn)行備案，保證信息的準(zhǔn)確可靠，以便于開發(fā)企業(yè)獲得礦山關(guān)閉前的歷史開采資料，在此基礎(chǔ)上提出有針對性的開發(fā)方案，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。

(2)加強(qiáng)廢棄礦山的安全監(jiān)管。我國廢棄礦山數(shù)量巨大，廢棄之后無主體責(zé)任單位，而安全事故時(shí)有發(fā)生。廢棄礦山還有豐富的資源可以利用，工程院的重大咨詢課題要向國家提出關(guān)于廢棄礦山資源開發(fā)利用的國家戰(zhàn)略，在國家戰(zhàn)略的指引下，將會(huì)有大量的廢棄礦山開發(fā)利用工程項(xiàng)目，有些涉及高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，安全監(jiān)管應(yīng)積極參與，在依法界定職責(zé)、明晰安全責(zé)任等方面超前謀劃，確保項(xiàng)目安全高效有序開展。

(3)盡快建立國家級廢棄礦山信息大數(shù)據(jù)平臺。我國幅員遼闊、資源豐富，廢棄礦山數(shù)量多分布廣，為了更好地開發(fā)利用，盡可能全面地收集關(guān)閉礦山周圍的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、能源消費(fèi)現(xiàn)狀與需求、環(huán)境、本地就業(yè)、市場需求與經(jīng)濟(jì)性等相關(guān)參數(shù)，以便為未來推進(jìn)開發(fā)利用提供全面而詳實(shí)的數(shù)據(jù)信息支撐。

(4)設(shè)立廢棄礦井資源開發(fā)利用國家重點(diǎn)專項(xiàng)資金，針對廢棄礦井用于核廢料儲存、戰(zhàn)略油氣資源儲備、蓄能發(fā)電、地?zé)崮荛_發(fā)利用等技術(shù)難度大、風(fēng)險(xiǎn)等級高的領(lǐng)域分別開展相關(guān)研究，推進(jìn)示范工程建設(shè)。

(5)設(shè)立國家級廢棄礦井資源開發(fā)利用委員會(huì)，下設(shè)煤及可再生能源開發(fā)利用、空間利用、礦井水利用、生態(tài)恢復(fù)和工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與工業(yè)旅游等分委員會(huì)，作為全國性促進(jìn)政、產(chǎn)、學(xué)、研、用的平臺，發(fā)揮指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)的作用。

(6)把廢棄礦井資源開發(fā)利用與其他相關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略例如戰(zhàn)略石油儲備、能源發(fā)展特別是新能源發(fā)展等發(fā)展戰(zhàn)略有機(jī)對接。

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