美國退出人權理事會的政經賬本

李靜

6月19日，特朗普政府的“退群”進程又向前邁出一大步。盡管經過單方面宣布退出氣候變化《巴黎協定》、聯合同教科文組織、伊朗核協議后，國際社會對特朗普政府的“退群”舉動已有些見怪不怪，但這次美國政府宣布退出聯合國人權理事會還是引起了普遍爭議。

聯合國人權理事會是聯合國的重要機構，組織框架上直屬聯合同大會，是聯合國的重要“二級”機構，政治上代表著安全、發展和人權這聯合國三大支柱之一，是促進全球及各國人權事業的首要多邊平臺。因為人權一直是美國在國際上要搶占的所謂道義制高點，在國內也是關乎“政治正確”的關鍵議題，其敏感性是紛爭不休的氣候變化和相對單純的教科文倡議無法同日而語的。

美國常駐聯合國代表黑莉在華盛頓宣布這一決定時，指責人權理事會已經成為“虛偽和自娛自樂的機構”，長期以來一直被侵犯人權的同家用于洗脫自身并禍水他引，而且還展現出對以色列無休無止的敵視態度。在一旁的國務卿蓬佩奧幫腔說，理事會已經無法有效保護人權。

不過，國際社會對美國的說辭并不怎么買賬。俄羅斯常駐聯合同代表團直言美國退群的理由“厚顏無恥”;歐盟外交和安全政策高級代表莫蓋里尼說，美國退出聯合國人權理事會的決定有損美國的國際地位;英、德、澳等盟友也紛紛表示遺憾，并肯定人權理事會的作用。而頗擅平衡之道的聯合國秘書長古特雷斯則稱，他更加傾向于美國繼續擔任理事會成員。

共和黨政府的一貫立場

國際社會中，堅定站在美國政府這一邊的，只有歡呼雀躍的以色列總理內塔尼亞胡。他連續發推特贊許這是一項“勇敢的決定”，聲稱多年來人權理事會已經成為一個“偏頗和敵對的反以色列機構，悖離了保護人權的初衷”。

美國總統特朗普也從未掩飾過對以色列的支持態度。無論是將美國駐以色列大使館遷往耶路撒冷，還是撕毀伊朗核問題國際協定，從形式上夠得上“雖千萬人吾往矣”，其背后的底氣和動力，來自支持他的共和黨極端保守派對以色列揮之不去的使命感，以及身邊重臣中猶太集團代表聚集所帶來的歸屬感。

人權觀察組織負責人說，特朗普政府在考慮人權理事會的問題時，腦子里似乎只有以色列，這完全是一種單向度的人權政策。

以色列幾乎是唯一持續出現在人權理事會議程上的發達國家。自從2006年成立以來，理事會通過了70多項譴責以色列在巴勒斯坦被占領土上侵犯人權的決議，是譴責伊朗等國家的十倍以上，而且這還是在近年來美國全力阻撓的背景下。美國《華盛頓郵報》援引相關分析人士的意見稱，拜美國牽頭反對所賜，理事會譴責以色列的決議數量和相關的特別會議已經大幅減少。美國政府一直在批評理事會對以色列格外關注，但對其他人權問題嚴重的國家包庇縱容。

不可否認，美國政府這次“退群”決定，的確與特朗普政府的親以色列立場、質疑多邊機制心態和不重視人權議題有直接關系，但將這次退出完全定義為他的武斷決策也有失偏頗。

抵制聯合國人權理事會，其實是美國共和黨政府的一貫立場。

人權理事會是由聯合國大會于2006年通過決議創立的，由47名經聯大選舉產生的成員構成，成員任期三年，每年改選三分之一。理事會的前身是歷史悠久的人權委員會。

設立人權理事會這一新機構的背景，是人權委員會盡管在成立后的60多年里發揮了重要作用，但也隨著時間的推移日益“兩頭不討好”。

6月20日，在瑞士日內瓦舉行的聯合國人權理事會第38次會議上，美國代表團的座位空無一人。圖/視覺中國

一方面，美國等西方國家屢屢借助委員會的平臺，以人權問題為借口對一些發展中國家指手劃腳，甚至發動顛覆政權的輿論戰，委員會已經淪為政治工具，發展中國家迫切希望成立一個更加公平、專業的機構。另一方面，西方國家也對發展中國家在委員會內部與其嚴重對立，導致其提出的同別人權提案經常難以通過非常不滿，打算創立一個自己操縱起來更加便利的機構。本著這一初衷，美國2003年起開始四處游說成立人權理事會。

隨后幾年，美國等西方發達國家同發展中國家就理事會的地位、規模、職權等進行了反復較量，終于在2006年達成妥協。但美國的幾項重大關切均沒能得償所愿。

首先，美國聲稱人權委員會效率低下，主要就是因為成員過多，因此想把人權理事會規模定為20至30個，但最終理事會規模定為47個成員，而且在成員比例方面還采取了按地區分配的方案，增加了發展中國家的發言權。

其次，美國為了將其所稱的嚴重侵犯人權國家排除在理事會之外，提出所有參選理事會成員的國家必須得到所在地區組的一致推薦，并在差額選舉中得到聯合同大會三分之二多數贊成方能當選。這樣的苛刻設定未獲采納，最終決議規定理事會成員向所有聯合國成員開放，且當選僅需簡單多數。同時，決議對美國和西方國家高度關注的暫停理事會成員資格門檻，采取了三分之二多數的高標準設定。

再次，為了便于發揮自己的作用，美國認為理事會每年應召開三次會議，每次三至四周，并且在聯合國秘書長、理事會主席提出，或聯大簡單多數通過的情況下，可以召開緊急會議。但經過發展中國家斗爭，雖每年召開會議的次數和時長都各讓一步，但理事會主席和聯合國秘書長可提出召集會議的動議未獲采納。

此外，美國在其最關切的國別人權提案問題以及非政府組織參與問題上，也未能完全如愿。

正因為事與愿違，從一開始就為成立人權理事會鼓與呼的美國，最終在聯大對相關決議投了反對票。除美國外，反對該決議的只有以色列、帕勞和馬紹爾群島。

美國政府起初幾年里還放棄參選理事會成員。當時的小布什總統表示，對美國而言，在理事會之外發揮作用會更加有效。美國國務院也表示，將與國際盟友密切合作，促使理事會應對部分國家嚴重侵犯人權的問題。2007年，美國參院還投票要求削減聯合同對人權理事會的撥款，次年干脆連理事會觀察員席位都放棄。

6月19日，在美國華盛頓，美國常駐聯合國代表黑莉（左）對媒體發表講話，宣布美國退出聯合國人權理事會。圖/視覺中國

不達目標就退出

奧巴馬當選總統，給美國加入聯合國對人權理事會帶來了契機。

2009年3月，奧巴馬上任不久后，美國政府就宣布將謀求競選理事會成員。5月，第63屆聯大首次選舉美國為聯合國人權理事會成員，并在2012年成功連任。

奧巴馬政府一改前政府的保守態度，除其個人的自由派本色和理想主義傾向導致對人權問題和多邊平臺格外重視外，還有現實的政治抱負。奧巴馬政府認為，人權理事會盡管存在很多問題，但美國在其中發揮作用，至少可以盡最大可能去塑造和引導這個機構。

據美國著名智庫對外關系委員會的分析文章稱，奧巴馬政府對參與人權理事會事務態度異常積極，為此專設了一個需經參院通過的大使級代表常駐理事會，并制定了詳盡的策略，希望逐漸打破因區域國家集團競爭導致的發達國家和發展中國家對抗多于合作的僵局，同時強力推動理事會出臺關鍵的國別報告，并就重要人權議題發布主題報告。

2016年，美國再度當選理事會成員，本屆任期自2017年至2019年，但恰恰是在2017年，特朗普政府上臺執政，美國政府政策迅速回擺。

特朗普采取了和歷屆美國總統都不同的做法，他從來不會受人權方面“政治正確”的束縛，在外交場合也很少提及其他國家的人權問題。不久前，他在新加坡同朝鮮最高領導人金正恩成功舉行會晤，并稱金正恩是自己的朋友。

民主黨全國委員會發表反對特朗普此次“退群”決定的聲明時，也不忘攻擊特朗普“執拗地贊美人權紀錄千瘡百孔的專制獨裁者，更何況他的政府還殘忍地虐待尋求避難的移民家庭”。

特朗普的外交和安全團隊中，充斥著敵視人權理事會的強硬派。除美國副總統彭斯和黑莉自上任以來就屢出惡語外，特朗普的總統國家安全事務助理博爾頓也是堅定的反對派，甚至認為對聯合同的價值都應存疑。

2006年人權理事會成立時，博爾頓擔任美國常駐聯合國代表，在各方討論理事會決議時，他就屢屢攪局，甚至提出安理會常任理事國應不經選舉長期擔任理事會成員，企圖搞人權理事會的常任制度。聯大通過決議時，他又聲稱對人權理事會是否能夠比人權委員會更好缺乏信心，并頑固堅持美國提出的三分之二多數票當選，理由是要防止人權紀錄不佳的國家當選。

6月19日美國宣布退出之后，博爾頓對美國媒體說，這項決定已經醞釀多年，這是一項正確的決定，而且美國政府將停止向聯合國人權理事會和人權高專辦公室撥款。

聯合國的財政撥款只能解決人權理事會和人權高專辦公室40%的預算，其余資金均靠成員國自愿捐款。據美國媒體報道，美國2016和2017年分別向聯合國人權機制捐贈了1700萬美元和2000余萬美元，但2018年以來僅有100萬美元。經費來源的縮減，可能讓這兩個機構在物價昂貴的瑞士左支右絀。

瑞士日內瓦萬國宮的20號會議廳，一直是人權理事會的主會場，為此它被稱為“人權廳”。這個大廳的穹頂極富特色，是一幅由冷色調的雜亂無章混沌和泡沫狀圖形構成的抽象畫，意喻著人類賴以生存的大海和交流思想的洞穴。也許設計者是希望，各國在人權問題上有大海般開闊的心胸，能夠應對各國紛亂復雜的訴求。但藝術家的美好愿望，在特朗普政府的做法前顯得太過無力。