北京市網絡預約出租車事前監管制度評析

摘 要 網約車的出現，逐步填補國內交通服務市場的空白。與之相伴的是其層出不窮的監管問題。由此，2016年國家出臺網約車的暫行管理辦法，北京緊隨其后也頒布《北京市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》（以下簡稱實施細則），來應對北京地區的網約車監管問題。本文將評析北京的監管辦法，并在評析中比較與借鑒國外的先進的監管舉措。因篇幅有限，故僅就事前監管這一部分分三個方面論述，即網絡平臺和網約車駕駛員以及網約車車輛的監管。

關鍵詞 網約車 監管 國外監管辦法

作者簡介：張延悅，北方工業大學文法學院法學本科生。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.021

網約車是共享經濟①的產物，隨著其蓬勃發展②，數據顯示，2018年中國網約車市場用戶規模預計可達2.83億人。但由此而帶來的隱患，使得世界范圍內對網約車進行監管的國家，枚不勝舉。這些國家對于在網約車監管過程中采取的先進的舉措是值得我們學習的。在本文中，筆者將會以實施細則為例子，并結合國外的先進舉措，在比較借鑒二者之后發表自己的觀點。在本篇文中筆者僅對事前監管作出評析，至于事后與事中監管，它文另作評述。

一、 網約車平臺的事前監管

對于網約車平臺監管的評析，筆者會對目前北京市已經出臺的實施細則做出梳理與歸納，接著筆者會針對具體在實施細則中所體現出來的問題發表自身的看法。

根據實施細則第七條第一款的第一條至第六條的規定，筆者對于網約車平臺在京運營資質歸納出以下幾點，首先網約車平臺應具有獨立的運營資質，具備法人資格。其次，北京市對網約車平臺的服務能力以及其自身的監管能力也提出了一定的要求。網約車平臺不僅是對乘客與司機負責，其還承擔保障社會秩序的責任安全。再加之決策部門考慮到網約車與互聯網的緊密結合，對其網上支付的功能也做出了相關的限制。

筆者認為對于網約車平臺的事前監管方面已經是面面俱到。但政府全面監管，市場準入門檻被加高，市場自由競爭的活力降低。雖然嚴格的網約車平臺監管，能保障乘客與司機的權益，但也應適當調整一部分的監管項目，使其由網約車行業協會來制定，將協會制定的事前監管的準入條件向政府報備即可，若日后在實踐環節中出現問題，再由政府部門依職權開展備案審查制度。由此既可以釋放市場活力，也可以節約行政監管的成本。這一舉措可以借鑒新加坡的監管模式，新加坡網約車監管路徑是鼓勵市場創新，對網約車實施注冊備案管理，放寬網約車設置準入門檻。政府不能使得網約車平臺公司在運營網約車服務時，“戴著鐐銬跳舞”。

二、對駕駛員的監管

對于駕駛員監管的法律規定評析，筆者會現將相關的法律規定進行歸納總結，然后會發表自己的評析的觀點。

依據實施細則第八條的規定，政府對于網約車司機的約束與限制是嚴苛的，但是筆者認為此項規定是符合政府利益的。筆者通過歸納總結實施細則第八條第一款第一項至八項，得出以下幾點：首先是對戶籍做出了嚴格限制，對駕駛員的駕駛能力作出了一定的規定。并對其勞動能力、刑事與行政的相關違法行為做出了限制。但是在此實施細則中，對于出租車司機從事網約車并未作出禁止性規定。既然法無明文規定不為罪，那么這無疑擴大了網約車司機的范圍。使更多的人可以從事網約車，并將其納入監管范圍內。

首先筆者討論問題爭議最大的有關“北京市戶籍”的規定，即第八條第一款第一項的規定，有許多法學界的學者，對此項規定持反對意見，但是筆者卻支持這一規定。北京市的規定是符合行政法中的比例原則。第一點是這項規定卻與目前北京市疏散城市人口、緩解交通壓力、發展公共交通、提倡綠色出行、保障乘車人安全的發展目標是相吻合的。北京作為北方地區網約車的一大市場，其本身獨特的人口、經濟、環境優勢吸引許多外來的網約車司機。隨著大量外地網約車司機的涌入，從事這項穩定職業，隨之而來的是加劇疏散人口壓力，還有教育，醫療，交通，衛生等一系列由此而引發的問題，長此以往，如沒有適當的控制，則會逐漸發展為另一個突出的矛盾點。第二點，這項規定直接造成的影響是北京市網約車的數量會減少，由此促使大家使用公共交通的頻率增加，減少尾氣排放，改善環境；并且會增加目前現有北京市出租車的使用率，進而增加北京出租車司機的收入。總的來說，北京市戶籍這項要求，筆者認為是符合北京市本地區的現行治理目標，這項準入門檻，是利大于弊。除了對于戶籍爭議比較大，筆者認為第八條第一款第四項的規定所涉及的人群過于狹窄。應該將受過其他刑事處罰的人員也納入到網約車的排除范圍之內。筆者認為，至少曾經有過性侵性質的罪犯也應被排除于網約車駕駛員的范圍。我認為對于第四款的規定可以借鑒美國的規定。依據美國加州對于網約車司機的規定，凡在以往 7 年內有以下情形的人不得成為 TNC （是美國對于網約車平臺的簡稱）的司機： 因以下行為被判處重罪： 因服用毒品或飲酒導致交通事故、詐騙、駕車實施犯罪、暴力侵害或實施恐怖行為； 有性侵犯行為； 有損害他人財產的犯罪行為或盜竊行為。當然，如果要是達到像美國這樣的標準，這需要全國聯網進行形式審查，需要公安，交通，法院，檢察院等多部門的協同合作。

三、對于車輛的監管

在評析北京市對于網約車車輛監管的相關規定時，筆者依然會采用上述的方法，先對北京市實施細則的規定，進行總結歸納。接著筆者會對其中的具體實施細則進行具體的評析。

依據實施細則第九條第一款第一項至第七項，筆者通過歸納總結后，對實施細則對北京市網約車的車輛的規定與限制主要在以下幾個方面：首先，其規定車輛的地域限制，必須為北京市本地號牌。除此之外，還對車輛的安全問題作出規定，要求從事網約車的運營車輛沒有違反刑法與行政法的規定。接下來，其規定網約車必須有具體規格的要求，和相關的配置要求。對車輛的用途也作了嚴格的限制。

首先筆者認為對于第九條第一款第一項是值得肯定的。因為其規定私家車也可以在網約車的監管范圍內，使得很多“黑車”被合法化，納入到監管體系中。北京地區 “黑車”數量不在少數，安全隱患一直存在。很多“黑車”一直以私家車的名義從事運載乘客的營生。筆者認為，這一規定是對英國的網約車的借鑒，倫敦交通局并不禁止私家車從事網約車營運，只要符合倫敦交通局設定的準入門檻，私家車一樣可以順利申請到“網約車執照”（ Private Hire Vehicle Licence） 。對于本條中的第一款第二項，對于網約車的監管規定過于僵化，目前規定的網約車的型號限定為5座和7座，而且型號規定的比較具體。隨著科技的不斷進步，對于無人駕駛的車輛能否成為網約車內？對于適合于殘疾駕駛的小型汽車能否成為網約車呢？隨著未來科技改進，生產出科學技術水平更高、安全性更好、速度更快的汽車，但卻不符合第一款第二項規定的小汽車，能否成為網約車呢？筆者認為這一規定過于具體，這項規定，可以由網約車內部行業協會來制定標準，而非政府來做此事。因為如果由行業標準來規范網約車的標準，可以更加及時、靈活的應對市場行情，科技的變化，以及政策的調整。

四、改進建議

在分析北京市監管規范以后，再結合國外的先進經驗，我認為北京市地區的網約車監管還應該作出如下的修改。第一點，事前信息公示制度應該擴大，應該借鑒美國學習的監管規定，美國規定交交通網絡公司的手機 App 應當在預約成立之時，明確告知乘客前來服務的司機及其車輛（ 包括車牌號碼） 的照片進一步保障乘客的利益。筆者認為我國也應當向乘客或者是網約車司機告知對方的聯系方式，并且應當向乘客公示網約車司機的照片，車牌號。因為這樣做有利于乘客的安全保障，也利于乘客可以找回遺失物，盡管這是這項舉措的負影響，但是確實有此功能。除此之外，還應公布大數據測算的相關功能，時間、距離、行車路線等一系列的信息。使得公眾可以提前預知，作出事前判斷與合理選擇，不至于會被司機蒙騙，進一步提升司機的服務質量。第二點，我認為應當對于網約車公司要求為乘客提供保險作為網約車平臺的準入條件之一。而且網約車公司購買的保險應該既能保障一部分司機的權益，又可以保障乘客的利益，而且在司機和保險不足以完全賠付的情況下，網約車公司可以先行賠付一部分以保證乘客權益。第三點，對于網約車價格制定的監管，是由政府直接定價，還是由行業協會依據市場情況制定價格呢？如果是市場定價，如何避免企業壟斷價格？自從滴滴收購優步以后，滴滴的市場份額不斷擴大，長此以往，會形成行業壟斷。若是行業定價，可能會導致以下現象，在用車的高峰期，網約車市場的價格上漲，但基于網約車的便利條件，群眾被迫消費網約車。但是如果僅由政府單方制定，雖然會控制價格，但是也不利于市場的自由發展。政府何時出擊進行價格管控，這是一個新的探索之路。筆者認為，至少在價格制定方面應該使更多的主體參與進來以此平衡各方市場利益。

五、結語

本文中筆者就網約車的事前監管事項分三個部分依次進行評析，即網約車平臺、網約車司機、網約車車輛。在本文中筆者并未涉及網約車的乘客監管，是因為筆者認為北京市地方對乘客的要求規范幾乎是大同小異，不如前三者顯著。故而并未將乘客的監管納入本篇文章中。網約車是共享經濟的產物，而北京是網約車在中國較早發展的城市，也是其發展的熱點城市，其對網約車的監管有一定的代表性。所以筆者以北京這一典型區域為例進行探索。北京制定實施細則，既有處于地方政府的現實狀況的考量，又有對于國外制度的借鑒與應用。就整體而言，仍應是各地立有關監管方面立法的典范。

注釋：

“共享”一詞最早由美國耶魯大學法學院教授 Benkler 提出，他認為共享經濟是一種具有非身份屬性或聯系松散的個人之間， 通過更大規模、 更有體系地提供私人商品、 服務和資源的模式參與社會活動的經濟形態。

至2016年12月，我國網約車用戶為3.92億人，其中網絡預約出租車用戶規模為2.25億人，網絡預約專車用戶規模為1.68億人。在2014年時，網約車市場曾迎來一次大爆發，用戶規模增長率達559.4%，而隨后用戶規模也保持增長。

參考文獻：

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[2]侯登華.網約車規制路徑比較研究——兼評交通運輸部《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》.北京科技大學學報（社會科學版）.2015，31（6）.

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[4] http：//auto.qq.com/a/20161009/030687.htm（最后一次瀏覽時間2018年4月17日）.