我國機構養老發展所面臨的問題和建議

摘 要 本文通過我國機構養老體系的研究，分析出老年人權益在機構養老中容易受到損害的不同情形，如虐待老人、養老機構硬件嚴重滯后、養老機構發展模式單一等問題；并以此為基礎提出機構養老中老年人權益保護的建議。

關鍵詞 機構養老 虐老 設施 建議

作者簡介：周松，貴州君躍律師事務所。

中圖分類號：C913.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.069

我國是世界上人口總量最大，老年人人口增長最快的國家。截止2017年年末全國大陸總人口139008萬人，60歲及以上老年人24090萬人，占比17.3%，其中65歲及以上老年人15831萬人，占比11.4% 。由此產生的，如養老、醫療、權益保障等日益增長的需求越來越成為黨和國家高度關注的問題。

一、機構養老將成為解決養老問題的必有通路

2016年12月3日，由國家衛生和計劃生育委員會、中國疾病預防控制中心、中國健康教育中心、清華大學等單位共同發起舉辦的第十一屆中國健康傳播大會在清華大學舉行，該次會議上發布了《中國適老服務調查研究數據報告》。報告顯示：計劃在養老院養老的受訪老年人高達13%，計劃居家養老的則占83%，計劃依靠小區養老的只有2%。

雖然目前機構養老的比例還比較低，但是隨著70年代末計劃生育獨生子女政策實施以來，這部分當年正值婚育年齡人口歷經40年之后，“上有四老，下有一小”的家庭模式決定選擇進入機構養老的老年人會越來越多。此外，2015年10月，中央“實施全面二孩政策”的提出，使得家庭在增加子女養育負擔的同時，必然會通過機構養老來緩解相互間的扶助壓力，這一現象在近二十年內將顯得尤為突出。

二、我國城鎮機構養老發展所面臨的問題

我國機構養老歷史悠久，唐代“悲田院”、宋代“居養院”、清代“普濟堂”都是國家設立的養老機構。新中國成立后計劃經濟時期，養老機構以國家福利形式存在，主要針對的是城市中由民政部門收養的無生活來源、無勞動能力、無法定撫養義務人的“三無人員”，包括但不限于老年人，以“福利院”事業單位形式存在。十一屆三中全會之后，伴隨著經濟的發展，社會福利事業也在發展，2000年國務院辦公廳轉發民政部等10部委《關于加快社會福利化的意見》制定了社會力量舉辦福利機構的優惠政策；2001年民政部社會福利和社會事務司起草并發布《老年人社會福利機構基本規范》使養老福利機構的設立及運營有了基本的遵循依據。

在我國城鎮機構養老中，老年人權益保護方面較為突出的問題有幾方面：

（一）虐待老人現象仍然存在

每每有“養老院虐老事件”的新聞見諸報端、網絡視頻，不禁使人不寒而栗，在以尊老敬老作為傳統美德的華夏大地，在以“為社會分憂、替子女盡孝”作為標榜的養老機構出現虐老事件，不僅是孤立的某些老人權益受損、身體受到傷害事件，更為嚴重的是會破壞國家關于“養老機構為補充”的宏觀規劃，“推動養老機構提質增效”的前提是老百姓信任并愿意選擇機構養老模式。因此，必須以嚴厲的措施杜絕養老機構中虐老事件的發生。

（二）養老機構硬件嚴重滯后

養老機構必須以適當的硬件條件作為支撐，1999年建設部、民政部發布行業標準《老年人建筑設計規范》，按照該標準要求“老年住宅、老年公寓、家庭型老人院的起居室使用面積不宜小于14m2，臥室使用面積不宜小于10m2。”另外，對于出入口、過廳和走道、樓梯、坡道和電梯、廚房、衛生間、室內裝修、建筑設備與室內設施均作了明確的規定。然而，照此標準，絕大多數養老機構是無法實現的。首先，在用地方面就存在無法逾越的障礙；其次，養老機構營利能力較弱難以支撐巨大投入。

截止2016年，上海市60歲及以上老年人口457.79萬人，全市養老機構共計702家，床位數共計13.28萬張。照此測算每100名老年人，養老機構可以提供的床位數是2.9張。這顯然與上海市當前11.2%老年人具有機構養老意愿是嚴重不匹配的。 很明顯，養老機構的硬件供應是跟不上養老事業的發展，一定程度上也會影響到老年人權益的維護。

（三）養老機構發展模式單一，無法滿足社會需要

當前我國養老機構多以“公益”形象示人，除政府出資興辦之外，民辦養老機構仍然是主要依托政府優惠政策扶持和并不算高昂的入住費用開展運營活動。從當前養老機構的運營狀態分析，普遍存在的初始投資額高，收益低且來源單一，管理風險較大，從業人員素質低不穩定等因素造成民間資本投資熱情低迷，以至于現有民辦養老機構服務水平普遍不高，入住老年人滿意度較低的狀態改觀不大。這也就是為什么當前社會資本對民辦養老機構的投資力度，遠遠低于對民辦教育機構的投資力度的原因。

因此，只有探索建立其自身造血功能的途徑，讓養老機構擺脫傳統模式的束縛，讓投資與收益形成良性循環，方能從根本上解決養老機構發展滯緩與人民群眾實際需求不斷增加的矛盾。

三、機構養老中老年人權益保護的建議

（一）加強行政監管、張目刑法功能，杜絕養老機構發生虐老事件

1.強化對養老機構監督及行政處罰力度

除了養老機構的運營水平、工作人員素質之外，被照護老年人是否擁有對機構制度及人員的回應與影響能力共同構成對機構虐待的可能誘因 。當三項條件均處于下峰值時，老年人被虐待的可能性加大。因此，行政監督的方向即應以此三個方面展開，建立起對養老機構硬件設施、衛生條件、管理水平、服務人員素質認定及提升、被照護老年人與基層組織溝通渠道是否順暢等要常態化管理機制，便可以有效遏制虐老事件的發生。

2.加大刑事懲罰力度

2015年《刑法修正案（九）》在《刑法》第二百六十條中增加對于監護、看護機構及人員虐待被監護、看護的未成年人、老年人等應當承擔的刑事責任進行規定。以“情節惡劣”為要件，規定“三年以下有期徒刑或者拘役”為罰則；并規定同時構成其他犯罪的，依照處罰較重的規定定罪處罰。單位犯罪的對其主管人員或其直接責任人進行處罰。然而，通過公開渠道獲取的信息 ，從2015年11月1日該修正案施行至今全國各地以該條文對機構虐老事件進行判決的案件不到十例，并且幾起案件被害人均已構成輕傷的情況下，被告人僅僅判處6個月或7個月有期徒刑。

一方面此類案件發案率低是值得慶幸的；另一方面也要冷靜的思考是否是真的不存在此類犯罪行為，還是存在了沒有得到及時的處理。另外，對于前述案例判決處罰力度之輕也嚴重動搖了該法律的處罰功能和震懾功能。

因此，必須嚴明執法，對于看護人虐待老年人的情形不可姑息，不能以罰代法，更不能以簡單的對被害人進行經濟賠償而降低其刑罰承擔。畢竟這不能理解為孤立個案，而應當上升到對整個老年人養老事業的高度看待。

（二）發展養老機構事業，從根本上提升對老年人權益的保護能力

1.在土地供應、稅收政策方面需要加大扶持力度

《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》提出“推動養老機構提質增效”的意見，強調在加快公辦養老機構改革的同時要支持社會力量興辦養老機構，對民辦養老機構的投融資、稅費、土地、人才等扶持政策。

然而，稍加分析即可發現如果“稅費”和“土地”問題不解決，“融資”和“人才”問題則很難解決。要實現養老機構的融資必須策劃出足以吸引投資人的發展規劃和營利模式，同樣要吸引優秀人才從事養老事業，養老機構的營利能力、待遇問題是需要重點評價的范疇。歸根結底，有發展空間和能力才能談得上“提質增效”。反觀目前的“土地”、“稅收”政策，均存在制約養老機構發展的硬傷。

我國目前城鎮土地供應方式為“出讓”和“劃撥”兩種形式，按照2014年國土資源部《養老服務設施用地指導意見》結合《劃撥用地目錄》國土資源部令（第9號）的規定，只有“非營利性老年人社會福利設施用地”才屬于劃撥用地的范疇。同樣，按照財政部、國家稅務總局《關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》的規定，只有“非營利性的機構”才享受免征收企業所得稅、房產稅等待遇。換言之，如果養老機構存在營利性則不享受土地、稅收優惠。按照這樣的行政管理，以及城市老年人人均收入僅為2000元的數據統計，城鎮民辦養老機構如果不具有可營利性，將難以維系，更談不上改善老年人的生活條件，維護老年人合法權益的問題。

因此，應當盡快出臺政策對營利性養老機構的供地和稅收政策予以傾斜，方能真正實現“支持社會力量興辦養老機構”的規劃要求。

2.在醫養結合、養老地產方面探索實施路徑

國家宏觀層面多次重申在醫養結合方面尋找增長點，養老領域離不開醫療服務，甚至可以說養老事業的成功與否依賴于醫療服務質量的高低。養老地產則從商業視角，為養老服務開辟了一條路徑。如果能將醫療體制改革、養老服務、養老地產進行整合，無疑可以探索出一條實現養老事業發展良性循環的路徑。

首先，按照國務院于2013年9月發布的《關于加快發展養老服務業的若干意見》和《國務院關于促進健康服務業發展的若干意見》對于“醫養結合”的規定可以注解為“合作”。“合作”的方式可以歸納為幾方面：（1）醫療機構與養老機構之間的合作；（2）醫療機構進入社區、居民家庭；（3）醫療機構、養老機構和商業保險的合作（健全醫療保險機制）。從以上政策可以反映，國家鼓勵醫療結構進入社區、進入居民家庭、進入養老機構。而社區和居民家庭、養老機構這是地產的基本元素，如果將該種基本元素構建為養老社區，則國家鼓勵醫療機構進入養老地產也為應有之意。因此，醫療體制改革具備與養老地產銜接的政策條件。

其次，醫療體制改革既要保證國家對醫療公益的基本承諾，又要通過改革提升醫療水平，讓人民群眾獲取高質量診療服務，享受改革紅利。破解資金困局成為醫改的不變課題，因為無論是完善醫療機構的診療設備，還是提升醫務人員的專業水平；無論是通過科學的薪酬激勵機制留住醫務人才，還是緩解政府對公益醫療的財政壓力，都離不開對醫療機構自我發展方式、能力的研發和提升。因此，將發展思路開拓到周圍關聯領域成為醫療體制改革必由之路。

最后，一旦醫療機構作為獨立主體介入到具體的養老事業（養老地產）發展中，具體項目所需求的醫療服務、產生的潛在診療分級架構、醫務人員多點執業條件的創造以及此種新興業態的開發對醫療投入的回報，無疑可以作為醫療體制改革的通道。例如：公立醫院不僅可以成為養老地產項目的投資人，也可以與民營資本攜手在項目中設置非公立醫療機構，這一方面契合國務院《關于加快發展社會辦醫的若干意見》的政策方向，另一方面也可以憑借公立醫院的公信力將基本醫療服務留在基層，社保資金留在基層。

因此，醫療體制改革可以和養老事業相結合，創造良性互動局面。通過這一舉措，在為醫療機構、養老機構增加效益的同時，在資金相對充裕的前提下能夠切實改善老年人生活環境，在維護老年人合法權益方面也具備一定的物質基礎。

從古至今“尊老敬老”一直是中華民族的主流價值觀之一，“老吾老以及人之老”的孔孟道德觀為世人傳頌幾千年。然而，道德約束更多的是自省、自律，如不以法律規則加以保障、規制，道德對社會運行的影響是有限的。我們只有正視機構養老事業所面臨嚴峻壓力的事實，發揮法律、政策、經濟對社會秩序的調控能力，方能使得這項我們每個公民都可能會涉及的事業健康、有序發展。

注釋：

國家統計局.中華人民共和國2016年國民經濟和社會發展統計公報.2018年2月28日.

上海市民政局、市老齡辦、市統計局聯合發布上海市老年人口和老齡事業發展信息.2017年3月27日.

姜向群，等.年齡歧視與老年人虐待問題研究.中國人民大學出版社.2010.102.

2018年4月4日通過最高人民法院主辦的“中國裁判文書網”http：//wenshu.court. gov.cn/查詢.