警惕基層治理“節點”上的權責失衡

傅榮校

【摘要】上級“甩鍋”基層現象本質上是基層治理中“上下”級風險規避博弈下的權責失衡。治理“甩鍋”現象需要從三方面著手：一是做好“甩鍋”現象的專項治理；二是加強資源向下配置、完善考核指標、利用信息化平臺；三是綜合推進基層治理體系建設。

【關鍵詞】基層治理 權責失衡 “甩鍋”現象 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

當前我國基層治理中，上級“甩鍋”的表現形式很多，有上級政府“甩鍋”下級政府的，如縣（區）政府“甩鍋”鄉鎮（街道），有鄉鎮（街道）“甩鍋”村（社）；有上級職能部門以“屬地化”管理為由“甩鍋”鄉鎮（街道）甚至村（社）的行為。如果要對于這個問題進行分析，需要解析三個方面：一是“甩鍋”的原因，即，為什么會“甩鍋”？二是“甩鍋”的可能性，即為什么能夠“甩鍋”？三是為什么在基層尤其在鄉鎮（街道）會出現較多“甩鍋”現象？

上級“甩鍋”，本質上在于我國“大回路” “壓力型”行政體系下形成的權責失衡

首先，我國政府體制“大回路”行政體制，下級政府及部門責任意識容易淡漠。長期以來，我國中央政府或者上級政府較多利用各種體制內的責任書、考核目標形式，而較少采用社會公眾評價的形式約束、激勵地方政府。地方政府就較難自覺建立為公眾用權、向公眾負責的平臺和機制，只是在被動中應付公眾對公共管理和社會服務的訴求，責任意識較淡漠。另外，從信息反饋機理上看，“大回路”行政體制也不利于信息的傳遞與反饋，中央政府的主要信息來源是地方政府的上報，地方政府有動機對于不利于其考核的信息進行過濾，甚至阻礙信息交流，總體來看，大回路體制中的信息失真助推了地方政府的投機心態，縱容了地方政府責任意識的淡漠。

其次，在我國的“壓力型”體制內，上下級政府與政府部門都有彼此尋求“減壓”方式，有動機讓上級政府及職能部門“甩鍋”基層政府。政府及政府職能部門具有“理性人假設”的特征，會在自利性的驅動下進行權衡和算計，繼而選擇對自己有利的行動策略，集中表現為尋求規避風險。一般情況下，做事越多出錯概率越大的“洗碗效應”，會使得上下級政府及部門，尤其是承擔供給公共服務的縣（區）政府及政府部門的行政運行遵循“不出事邏輯”而展開，而不出事的最省力路徑就是少做事、不做事。因而，不作為、懶政行為，在基層治理中較為普遍。

基層治理這個“節點”出現“甩鍋”現象的原因

一是我國行政總匯是在鄉鎮（街道），具有被人“甩鍋”、自身“接鍋”“背鍋”的天然缺陷。在這個“節點”上，由于政府職能重點不明確，縣（區）政府下達的目標與任務，往往在這一“節點”堆積，鄉鎮（街道）承擔著無限責任；往下是村居自治體系，行政權力邊際效應小，如果解決或者疏導不當，在這里容易形成“堰塞湖”。如《半月談》曾報道過湘西某縣一位鎮長2016年與上級黨委、政府簽訂的責任狀共33份，除計劃生育、安全生產、食品安全、防汛抗旱外，還有煙葉生產、網格化管理、勞動力轉移和金融環境創建等。然而，來自上級的眾多考核內容和目標，并不能有效形成合力達到基層的善治。按照2017年2月中央“兩辦”印發了《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》（以下簡稱《意見》），鄉鎮政府要向公共服務職能轉型，有責任提供的基本公共服務有40多項。有多少個責任，就有多少個“背鍋”的理由。

二是這個節點治理上難度大，容易讓職能部門“甩鍋”。近些年來，我國努力打造“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”，然而，整體上我國社會轉型期中基層治理體系建設，正經歷著“成長的煩惱”：“共治”體系尚未完善、“法治”模式尚未全面建設、“德治”風氣尚未充分形成、“自治”形式尚受影響、“智治”（信息化網絡）手段尚未充分發揮作用。與此同時，社會公眾的訴求、追求與維護自身合法權利的意識與能力日趨高漲，因而，上級職能部門面對困難問題時，就有“甩鍋”的沖動。

三是鄉鎮（街道）基層政府和組織，是權責博弈的受害者。上級職能部門與鄉鎮（街道）由于具體的利益追求和面臨的考核標準不一樣，存在諸多差異，進而形成條塊矛盾。由于資源配置掌握在上級政府與職能部門手中，鄉鎮（街道）成為權責博弈的受害者。為了讓鄉鎮重視，部分上級職能部門一般會聯合草擬文件，通過上級黨委政府的名義下發。草擬的文件還會時不時提及“屬地管理、各司其職、失職追責”等字樣，以督促基層貫徹落實”。 在權責失衡成為常態和共性難題的情況下，問題集中表現在 “政府布置任務，卻不給予相應的政策或經費、人員支持；基層組織在日常工作中遇到困難，得不到業務部門的指導；基層組織在完成政府布置的工作任務中出現失誤，政府將責任推卸給基層組織”等方面。因而，由于地位、權力不對等，上級部門“甩鍋”現象本身，很少甚至不用被問責。

治理“甩鍋”現象不僅要進行專項治理，還要加強信息化平臺建設，綜合推進基層治理體系建設

首先，要對“甩鍋”現象進行專項治理。在2017年2 月中央就規定“縣級職能部門不得隨意將工作任務轉嫁給鄉鎮政府”。然而，具體落實還是需要借助我國行政體制本身的優勢，以專項治理方式，遏制在鄉鎮（街道）轉向公共服務職能過程上級政府和職能部門的“甩鍋”勢頭。在這里必須指出，有些專家提出厘清權力清單，并非治理之法。事實上，在依法行政中，權力清單是面向公眾與企業的，它解決不了體制內權責失衡的問題。因而，我們更應該提倡厘清承接社會責任的清單，具體說明責任的落實主體、實施方式與時間，而非簡單簽訂責任書，以防止職能部門簽下責任書后又“甩鍋”基層政府。

其次，加強資源向下配置、完善考核指標、加強信息化平臺建設。加強責任與權力、資源的對應配置。一是向下授權或者放權。正如《意見》所建議，“省級政府要依法制定擴大鄉鎮政府服務管理權限的具體辦法，明確下放事項、下放程序和法律依據，確定下放后的運行程序、規則和權責關系，確保下放權力接得住、用得好。”二是用人政策向下傾斜，有利于各類人才向鄉鎮（街道）流動。三是加強資金投入，劃分縣（區）鄉鎮（街道）財政事權和支出責任，建立財政事權和支出責任相適應的制度，屬于縣（區）政府事權的足額安排資金，不能要求鄉鎮安排項目配套資金，推進鄉鎮國庫集中支付全覆蓋。完善考核指標，體制內推行一次性綜合考核，避免“桃谷六仙”效應，為基層政府減輕體制內多頭考核干擾，減少日常低效甚至無效勞動。同時加強信息化平臺建設，使各種資源圍繞問題、貼近公眾進行有效配置，提高資源利用的有效性。

最后，從系統工程角度，綜合推進基層治理體系建設。鄉鎮（街道）作為基層治理體系的中間層，起著承上啟下的作用，如果作用發揮不充分，或者本身成為問題角色，則往往會成為基層社會沖突、社會問題與社會矛盾的交匯阻梗點。因而，完善這一“節點”，需要從頂層設計、轉變理念、改革體制、完善機制、制訂法律規范、建立平臺、文化建設、人員隊伍、信息技術、科學手段等方面，推進共治、法治、自治、德治、智治等相結合的基層治理體系。因而，從這個意義上說，上策是花時間逐漸形成基層政府治理體系的“獨立人格”，而非依賴上級政府及職能部門的“依附型人格”。

（作者為浙江大學公共管理學院信息資源管理系主任、電子政務研究所所長，教授，“中國政府網絡透明度指數”主研與發布人）

【參考文獻】

①魯敏：《地方政府權責失衡的基本邏輯》，《中共中央黨校學報》，2015年第6期。

責編/孫娜 美編/于珊