職工養老保險狀況探析

文/郭 鵬

養老保險制度涉及每位職工的切身利益，是近年來兩會上代表委員最關心的議題之一。經過20余年的發展，我國城鎮職工養老保險制度已經取得了很大進展。首先，參保人數持續增長，截至2017年底，參保人數已超過4億人。其次，待遇水平逐步提高，養老金待遇連續14年上調，月人均養老金由2005年的700元左右提高到目前的2500元左右。此外，在政策保障方面也進行了積極探索。2017年7月，國務院發布《關于加快發展商業養老保險的若干意見》，有望改變養老保險第三支柱長期缺位的狀態，是我國商業養老保險的新起點。2017年11月，國務院公布《劃轉部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮?，是加強社會保障體系建設的重要舉措，目標是彌補因實施視同繳費年限政策形成的企業職工基本養老保險基金缺口，為進一步降低繳費率、減輕企業和職工繳費負擔打下良好基礎。

但是，制度在可持續性、覆蓋面、可預期性和多層次等方面仍面臨諸多挑戰。要破解制度難題，必須在處理好歷史負債的前提下引入精算機制、降低繳費率、提高統籌層次、擴大覆蓋面、規范待遇調整辦法，增強制度公信力和吸引力，大力發展二三支柱，構建多支柱養老保險體系。

養老保險制度面臨的主要難題

（一）基金缺乏可持續性，地區間不平衡問題顯著

近年來，我國職工養老保險制度撫養比（即制度內在職職工與退休職工的比例）不斷下降，由于我國實行現收現付制度，撫養比的下降就意味著基金財務可持續性不容樂觀。因此，如果不對現有制度進行改革，在人口老齡化背景下，職工養老保險制度將越來越依賴于財政補貼等外部輸血方式。從地區來看，不平衡問題尤為顯著。而充裕的繳費職工人數能夠為當地養老保險基金積累做出重要貢獻。

（二）制度覆蓋面不足，地區間和群體間不均衡矛盾并存

在制度覆蓋面上，地區間不平衡的現象較為明顯。多數中東部省份的參保率高于全國平均水平，而西部不發達地區參保率則普遍低于全國平均水平。此外，不同群體間的參保情況也有較大差異，流動性大的職工群體參保意愿和參保率均十分低。以農民工為例，全國平均參保率低于20%。由于轉移接續政策不完善，且有最低繳費年限的要求，短期務工的農民工即便參保，也難以滿足制度要求，在退休后難以享受城鎮職工養老保險待遇，因此，農民工的參保意愿普遍較低。

（三）制度可預期性欠缺，待遇調整方式不夠規范

自2005年以來，我國已連續14年通過行政指令的方式調整職工養老保險待遇，人均養老金連年增長。在工資和物價增速較快的背景下，這一舉措改善了退休人員的生活水平。但是，我國并沒有形成正常的養老金待遇調整機制，這種做法降低了待遇調整的可預期性，且提高了退休職工對養老金待遇標準提高的心理預期，損害了基金的可持續性。每年由于調整待遇而增加的基金支出數額龐大，給基金造成了巨大的支付壓力。

推動養老保險制度可持續發展的建議

（一）補償歷史負債并引入精算機制，增強制度可持續性

依靠制度內化解的方式解決歷史負債問題，是導致城鎮職工養老保險繳費率過高、職工負擔過重的主要原因?！秳澽D部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮返某雠_，為解決這一問題提供了良好的機遇。在這一政策背景下，應明確測算歷史債務規模，區分國有企業不同類別，分步驟、分層次制定不同檔次的劃轉比率，解決好歷史負債問題。在此基礎上，構建養老保險常態化精算機制，以精算分析為基礎，研究增強養老保險制度財務可持續性的有效改革途徑。按照“權責清晰”的要求，嚴格劃分不同支柱的界限，清晰界定各支柱的目標替代率，明確用工單位、參保職工和政府的責任，推動職工養老保險制度的可持續發展。

（二）降低繳費率且提高統籌層次，擴大制度覆蓋面

自2016年5月起，已實施階段性降低單位養老保險繳費比例政策。在推動養老保險繳費率降低的同時，應鼓勵西部等不發達地區企業為更多職工參保繳費。此外，由于經濟發展水平的差異，不同地區的繳費水平、準入條件和統籌層次各不相同，直接導致養老保險轉移接續存在制度上的銜接障礙。地區間轉移接續的障礙嚴重制約了制度便攜性，影響了正常的勞動力流動。因此，要擴大流動人群的制度覆蓋面，必須提高養老保險統籌層次，解決勞務輸入輸出省份間負擔不均衡的問題。今年兩會后，政府明確，按照3%的比例建立中央調劑金制度，以彌補一些省份養老金可能會發生的不足。在這一政策背景下，應盡快研究相關配套措施，為向基礎養老金全國統籌過渡做好準備。

（三）規范待遇調整方式，提高制度可預期性

目前，我國現有的企業職工養老金待遇調整機制還不夠完善，14年來，待遇調整比例均依靠行政指令的方式公布。在人均預期壽命延長和老齡化問題日益嚴峻等多重因素的影響下，應盡快把待遇調整與物價水平、工資增長率、預期壽命等因素結合起來，引入自動平衡機制。把待遇調整方式制度化、規范化，為職工提供良好的制度預期，提高制度公信力和吸引力，降低未來待遇調整工作的難度。