國家能源局解讀《關于2018年光伏發電有關事項的通知》

近日，國家發展改革委、財政部、國家能源局聯合印發了《關于2018年光伏發電有關事項的通知》（以下簡稱《通知》）。為此，國家能源局新能源司和國家發展改革委價格司負責同志接受了記者采訪，回答了記者問題。

問：文件出臺的背景是什么？

答：光伏發電是綠色清潔的能源，符合能源轉型發展方向，在能源革命中具有重要作用。近年來，在各方共同努力下，光伏發展取得了舉世矚目的成就。我國光伏發電新增裝機連續5年全球第一，累計裝機規模連續3年位居全球第一。光伏技術不斷創新突破、全球領先，并已形成具有國際競爭力的完整的光伏產業鏈。特別是近兩年，新增投產分別達到3424萬、5306萬千瓦，2017年底并網裝機容量累計超過1.3億千瓦，光伏發電在推動能源轉型中發揮了重要作用。但另一方面，也存在光伏發電棄光問題顯現以及補貼需求持續擴大等問題，直接影響光伏行業健康有序發展，需要根據新形勢、新要求調整發展思路，完善發展政策。

為全面貫徹黨的十九大提出的壯大清潔能源產業的精神，促進光伏行業高質量發展，國家發展改革委、財政部、國家能源局根據行業發展實際，自2017年底以來組織有關方面就優化光伏產業規模管理、電價機制以及市場化體制機制等發展政策進行了認真研究，并出臺《通知》對2018年光伏發電發展的有關事項進行安排部署。

問：今年光伏發電新增建設規模的安排考慮？

答：經過多年發展，我國光伏發電歷經成長起步、產業化發展、規模化發展等階段，當前發展的重點需要從擴大規模轉到提質增效、推進技術進步上來，需要從更有利于健康可持續發展的角度，著力推進技術進步、降低發電成本、減少補貼依賴，優化發展規模，提高運行質量，推動行業有序發展、高質量發展。這是今年及今后一段時期光伏發電發展的基本思路。對于今年的光伏發電新增建設規模，具體安排考慮如下。

一是合理把握普通電站發展節奏。這幾年普通光伏電站發展很快，部分地方出現棄光問題。根據當前發展實際，明確暫不安排各地普通電站建設規模，包括按以往文件明確可自行管理本區域建設規模的省份（西藏除外）。這既是緩解消納問題，也是為先進技術、高質量光伏發電項目留下發展空間。

二是支持分布式有序發展。近兩年分布式光伏一直保持迅猛增長的發展勢頭，部分地區呈現出發展過快，與電網不協調等問題。針對這一情況，明確安排1000萬千瓦左右規模用于支持分布式光伏項目。具體范圍為5月31日（含）前并網的項目納入國家認可的規模管理范圍，這些項目納入中央財政補貼范圍。年內建設投產的其他項目由地方根據自身財力、消納能力等依法予以支持。

三是繼續支持光伏扶貧項目。光伏扶貧是國家明確的精準扶貧十大工程之一。按照脫貧攻堅和光伏扶貧的安排部署，今年要下達“十三五”第二批光伏扶貧項目計劃。各地要按照精準扶貧、精準脫貧要求，在落實實施條件、嚴格審核的前提下，及時上報項目計劃，我們將會同國務院扶貧辦審核通過后及時下達。

四是有序推進領跑基地建設。2017年組織開展了第三期光伏發電領跑基地建設，共有10個應用領跑基地和3個技術領跑基地，合計650萬千瓦。考慮領跑基地建設在促進技術進步、產業升級、成本下降、補貼退坡上的顯著效果，今年是否再組織領跑基地建設及安排多大規模、何時啟動，將視光伏發電規模優化情況再行研究。

五是積極鼓勵不需國家補貼項目。目前光伏發電既面臨補貼不足的現實問題，也有市場競爭力不足的長遠發展問題，在通過各種措施推動光伏發電自身建設成本下降的同時，鼓勵各地出臺政策支持光伏產業發展，減少非技術成本，降低補貼強度。對于不需要中央財政補貼的光伏發電項目，地方可根據接網消納條件和相關要求自行安排建設。

需要特別說明的是，培育壯大清潔能源產業、支持光伏發電等清潔能源發展是能源生產革命、消費革命的重要內容。發展光伏的方向是堅定不移的，國家對光伏產業的支持是毫不動搖的。此次出臺文件是著力解決當前光伏發展的突出矛盾、突出問題作出的階段性年度政策安排，是為促進我國光伏行業從大到強，從規模擴張到提質增效，促進光伏企業練內功、強體質，提高核心競爭力。對于今年新增建設規模安排，不是要限制光伏發展規模，只是對需要中央財政補貼的項目優化新增規模、明確各類項目具體要求。對于技術先進、發展質量高、不需要中央財政補貼的光伏發電項目規模是放開的。

問：光伏發電行業的市場化程度已經很高 《通知》為何還要提出要加大市場化配置資源力度？有何具體要求？

答：光伏發電是一個社會資本參與程度和市場化程度較高的能源行業，特別是在項目建設投資方面，已實現投資主體多元化、建設模式多樣化。對于項目資源配置，2016年國家發展改革委、國家能源局出臺《關于完善光伏發電規模管理和實行競爭方式配置項目的指導意見》，明確未確定投資主體的普通光伏電站項目需通過招標等競爭方式公開選擇投資主體，并提出了競爭性配置項目的相關程序和要求。但從實際情況看，各地落實程度和執行效果不一，不少地區不同程度存在地方保護和限價競爭，有必要進一步加大市場化配置資源的力度，規范和嚴格資源配置規則。為此，《通知》明確，一是所有普通光伏電站均須通過競爭性招標方式確定項目業主；二是鼓勵地方出臺競爭性招標辦法配置除戶用光伏以外的分布式光伏發電項目，鼓勵地方加大分布式發電市場化交易力度；三是嚴禁不公平競爭和限價競爭，并將上網電價作為重要競爭優選條件；四是招標確定的價格不得高于降價后的標桿上網電價。

問： 《通知》 明確新建普通光伏電站上網電價全部通過競爭性招標形成 不再執行政府定價 具體是如何考慮的？

答：我國光伏發電產業發展已比較成熟，為更好發揮市場機制作用，促進光伏產業健康可持續發展，決定對新建普通光伏電站全部通過競爭性招標形成上網電價。主要有兩方面考慮：一是我國光伏發電技術不斷進步、成本快速下降，普通光伏電站繼續實行標桿電價管理，難以適應市場需要。二是《可再生能源法》及相關政策文件明確規定，對于多個業主競爭同一項目的，要通過市場招標方式確定項目業主和上網電價。《通知》明確所有普通光伏電站均通過競爭性招標方式確定項目業主，上網電價自然也要通過招標形成。此外，電力體制改革相關文件也明確要逐步放開上網電價。

綜上，為充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，加快實現光伏發電平價上網，提高光伏行業競爭力，決定自發文之日起，所有普通光伏電站均通過競爭性招標方式確定上網電價。

問：此次光伏發電價格機制調整后 今年光伏發電項目上網電價具體如何執行？

答：本次價格調整可以概括為“兩下調一不變”。“兩下調”指的是下調一類至三類資源區光伏電站標桿電價各5分、下調分布式光伏發電度電補貼標準5分；“一不變”指的是維持光伏扶貧項目電價不變。具體為：

一是下調一類至三類資源區光伏電站標桿電價各5分。為規范普通光伏電站競爭性招標行為，防止部分項目業主串通高價投標，光伏發電平價上網前，我們將保留普通電站分資源區的標桿電價作為各地招標的上限價格。從今年上半年國家能源局組織的光伏領跑者基地招標結果看，招標電價已大幅低于同類資源區標桿電價水平。為及時合理反映光伏發電建設成本下降情況，決定自發文之日起，新投運的光伏電站標桿上網電價每千瓦時統一降低5分，即一類、二類、三類資源區標桿上網電價分別調整為每千瓦時0.5元、0.6元、0.7元。

二是下調分布式光伏發電度電補貼標準5分。去年以來，分布式光伏發電呈現高速發展態勢，2017年新增裝機近2000萬千瓦，同比增長約3.6倍；今年1-4月，新增裝機近900萬千瓦，同比增長約1.8倍。考慮上述因素，并根據建設成本下降情況，決定適當下調分布式光伏發電度電補貼標準，即自發文之日起，新投運的、采用“自發自用、余電上網”模式的分布式光伏發電項目，全電量度電補貼降低5分，補貼標準由每千瓦時0.37元調整為0.32元。采用“全額上網”模式的分布式光伏發電按普通電站管理。

三是維持光伏扶貧項目電價不變。為積極支持光伏扶貧，維持符合國家政策的村級光伏扶貧電站（0.5兆瓦及以下）標桿電價不變，即一類資源區每千瓦時0.65元、二類資源區0.75元、三類資源區0.85元，以更好地保障貧困戶收益，助力打贏脫貧攻堅戰。

問：國家下一步對支持光伏發展有什么考慮？

答：為提升光伏發展質量，保障健康有序發展，下一步將重點做好以下幾方面工作：一是保障光伏發電消納。重點抓好國家發展改革委、國家能源局《解決棄水棄風棄光問題實施方案》各項措施的落實工作，完善可再生能源開發利用目標監測評價制度、實行可再生能源電力配額制，充分發揮電網關鍵平臺作用，多渠道拓展本地消納等；二是規范光伏發電發展。抓緊出臺《關于完善光伏發電建設規模管理的意見》《分布式光伏發電項目管理辦法》，明確建設規模管理和分布式發展的相關要求；三是推進市場化交易。在試點基礎上，出臺鼓勵光伏發電與用戶直接交易的支持政策，有效降低交易費用，繼續推進新能源微電網等有利于分布式光伏發展的新業態和新模式；四是落實優先調度要求。督促電網企業落實節能低碳電力調度原則，優先執行可再生能源發電計劃和可再生能源電力交易合同，保障風能、太陽能、生物質能等可再生能源發電享有最高優先調度等級。