檢察機關提起公益訴訟若干重要問題解析

齊欽 梁國武

摘 要：如何制止侵害公共利益的違法行為，是國家和社會亟待解決的重大復雜課題。當前，應著重研究“檢察機關在履行職責中發現”的解讀、“公益”的理解、交叉性案件的處理以及公益訴訟訴前程序與提起訴訟的銜接等問題。

關鍵詞：檢察機關 公益訴訟 訴前程序

2015年，最高人民檢察院通過《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。2017年，全國人大常委會決定對《民事訴訟法》和《行政訴訟法》有關條款進行修訂。2018年，最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），為檢察機關提起公益訴訟在全國展開提供了法律層面的支撐。但檢察機關提起公益訴訟作為一項新生事物，在開展中仍存在一些亟待解決的困難和問題，需進一步作理論探討和實踐經驗總結。

一、公益訴訟案件線索的發現與收集——對“檢察機關在履行職責中發現”的解讀

公益訴訟工作的重要前提是案件線索發現。對于案件線索來源問題，現行法律規定為“檢察機關在履行職責中發現”，至于何為“在履行職責中發現”，其外延包括哪些方面，實踐中把握不一，導致各級檢察機關為尋找案源，或無限擴展、全面開花，或畏首畏尾、打不開工作局面。在實際工作中，承擔提起公益訴訟工作職責的主要是民事行政檢察部門，但不能據此將“履行職責中發現”理解為僅民事行政檢察部門在履行職責中發現，應將檢察機關作為一個整體來考慮。檢察機關履行的職責包括《憲法》和其他法律規定的全部職責，不局限于自己發現，也應包括國家權力機關及其他機關交辦、轉辦、移送的案件。

公益訴訟案件線索的發現和收集是提起公益訴訟的第一步，也是最關鍵的一環。對于“檢察機關在履行職責中發現”這一提法的理解應在堅持不突破法律原則性規定的前提下，適當作擴大解釋。具體而言，主要但不局限于以下幾個方面：一是檢察機關民事行政檢察部門在辦案中發現的線索；二是檢察機關其他部門在辦案中發現的線索；三是在檢察機關各項專項活動中發現的線索；四是公民、法人或其他組織通過申訴、控告、舉報等提供的線索；五是人大、政協、黨委、政府等機關交辦、轉辦、移送的線索；六是新聞媒體曝光的案件線索。為保障案源，檢察機關要加強宣傳，做好溝通配合，建立線索移送的穩定機制。但同時要注意，檢察權畢竟不同于主動性很強的行政權，不能為了尋找案件線索四面出擊，比如有些檢察院到相關行政機關內部去查找線索，這種做法值得商榷，可能會產生一定負面影響，不利于公益訴訟工作的長遠發展。

二、檢察機關公益訴訟案件范圍問題——如何理解“公益”

“公益”，從字面上理解，是公共利益的簡稱，是有關社會公眾的福祉和利益。公益訴訟是相對于私益訴訟而言的，它起源于羅馬法，是為保護社會公共利益而開展的訴訟。梁慧星教授認為：“公益訴訟針對的行為，損害地是公共利益，而沒有直接損害原告的利益，因而是與起訴人自己沒有直接利害關系的訴訟。”與傳統的私益訴訟相比，公益訴訟有以下幾個特點：一是訴訟目的的公益性。這類訴訟將公共性違法行為納入了司法救濟渠道，不審查純粹是侵犯私益或以侵犯私益為主的違法行為。二是起訴主體的廣泛性。公益訴訟的提起者并非具體合法權益受到直接不法侵害的特定人。三是公益訴訟社會影響的廣泛性。如2014年江蘇省泰州市環保聯合會提起的涉及金額1.6億元天價環境公益訴訟案，對很多資源密集型排污嚴重的企業將起到很好的警示作用。

在我國，2013年《民事訴訟法》將公益訴訟制度提到立法層面，但僅有一個條文，無益于解決理論界及實務界對該制度的爭議。現行法律中對檢察機關提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的“公益”范圍進行了區別規定，前者是“社會公共利益”，后者是“國家利益或社會公共利益”。雖然國家利益和社會公共利益在很多情況下是交織到一起的，但在立法上，又是將二者分別論及的，如《憲法》第12條規定：“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產”，《物權法》專列第五章規定國家所有權制度。因此，“國家利益”在我國是有其獨立地位的，并不完全被“社會公共利益”包含。現行法律用列舉的方式規定了可提起公益訴訟的范圍，實事求是地講，與社會實踐和人民的期待相比，有一定的差距，范圍明顯偏窄。關于國家利益和社會公共利益可提起公益訴訟的領域，僅涉及生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域，主要涉及到經濟領域和生態環境領域，沒有周延到整個社會領域。應逐步將政治文明、文化發展、社會建設等領域納入到社會公共利益范圍之內，并將有關的違法行為歸入到公益訴訟的受案范圍，如涉及城市規劃等問題、涉及弱勢群體受教育權、勞動權等公民基本權利受到侵害的。要將公益訴訟的概念與我國的“五位一體建設”結合起來，合理、全面界定其范圍，才能真正體現檢察機關提起公益訴訟的制度價值。

三、檢察機關提起公益訴訟的訴訟類型選擇——對交叉性案件的處理

（一）民事公益訴訟與行政公益訴訟的選擇

新修改的《民事訴訟法》、《行政訴訟法》分別規定了檢察機關提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的條件，但對于一個案件分別滿足兩類案件的提起條件時，應如何選擇訴訟類型的問題卻沒有予以明確。實踐中還有檢察院除采用明確規定的兩種類型外，還別具一格的采用了行政附帶民事公益訴訟這種方式。問題在于，當面對一件具體的公益訴訟案件時，如何準確的選擇訴訟類型值得研究。如在污染環境領域出現損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或該主體不提起公益訴訟的時候，檢察機關可以提起民事公益訴訟，但此時如果并存行政主管機關違法作為或不作為的情形，也具備提起行政公益訴訟的條件。類似的，按規定可以提起行政公益訴訟的情況下，有行政機關的不作為，相應的即存在行政相對人損害公共利益的違法行為，這種情況下，提起民事公益訴訟，甚至行政附帶民事公益訴訟亦未嘗不可。

從案件類型上來看，大部分單位選擇了行政公益訴訟。究其原因，一是源于訴訟經濟與效率的考慮，從兩種訴訟類型應承擔的舉證責任、訴訟風險角度來考量，提起行政公益訴訟明顯要高效、穩妥。二是從訴訟效果上來看，行政機關仍然是對公共利益最終、最主要的監管保護主體，提起行政公益訴訟能起到以點帶面促進行政機關更好履職的作用。那么，是否可以確定某種規則，使檢察機關在面臨選擇時，能有章可循？從訴訟經濟及效果角度考慮，可掌握一個大的原則，即在同時具備行政公益訴訟和民事公益訴訟兩種類型的時候，應優先選擇行政公益訴訟。具體而言，分為以下幾種情況：一是若具體案件存在行政機關違法作為或不作為的情況，應選擇提起行政公益訴訟；二是若具體案件所涉及的違法行為沒有明確規定行政主管機關，檢察機關應提起民事公益訴訟；三是如果相應案件既存在公民、法人或者其他組織違法侵害公共利益的行為，又存在行政主管機關的違法作為或不作為，且違法行為如不盡快制止，將會給公共利益造成更大損害的時候，則可選擇提起行政附帶民事公益訴訟。

（二）提起行政公益訴訟與追究瀆職犯罪的競合與選擇

現行法律規定行政公益訴訟的條件是：檢察機關在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的可以向人民法院提起行政公益訴訟。在刑事犯罪領域，當行政部門因亂作為或監管失職構成犯罪時，我國《刑法》設置了環境監管失職罪、違法發放林木采伐許可證罪、食品監管瀆職罪、非法低價出讓國有土地使用權罪、徇私舞弊低價折股、出售國有資產罪等罪名，相應的司法解釋規定了立案標準。當行政機關的這種違法行使職權或不作為造成的損害結果達到瀆職犯罪的標準時，就涉及到行政公益訴訟和瀆職犯罪追究的競合問題。

事實上，司法程序作為權利救濟的最后一道屏障，并不是最有效率的一種救濟途徑，如何促使行政機關依法積極履職才是檢察機關最有效的監督方式。加之檢察機關提起公益訴訟的成本較高，從證據收集、提起訴訟到執行完畢，周期長、效率低。即便勝訴，最后具體履行公共利益保護的主體依然是行政機關。相較而言，在符合瀆職犯罪責任追究的情況下，采取刑事或行政措施產生的震懾力和效率明顯高于公益訴訟。所以，在行政機關的行為符合瀆職犯罪立案標準的情況下，不應提起公益訴訟，否則就會產生放縱瀆職犯罪、轉移責任承擔的不良后果。在能排除瀆職犯罪的情況下，才應考慮提起行政公益訴訟。

四、公益訴訟的訴前程序與提起訴訟的銜接

《實施辦法》第13條、第40條分別規定了提起民事公益訴訟、行政公益訴訟的訴前程序，即檢察機關提起公益訴訟的前置程序。按照規定，檢察機關在提起民事公益訴訟之前，要依法督促法律規定的機關提起民事公益訴訟；在提起行政公益訴訟前，檢察機關應先行督促相關行政機關糾正違法行為或者依法履行職責。督促所采取的方式是督促起訴意見書或檢察建議書。截止到2017年5月，各試點地區檢察機關共辦理訴前程序案件6952件，占全部公益案件的88%以上，其中行政公益訴訟訴前程序案件6774件，除了未到一個月回復期的有935件外，行政機關糾正違法或者主動履行職責的4358件，占75%，可見大多數的案件在訴前程序得到解決，訴前檢察建議的效果較好。

（一）訴前檢察建議與提起訴訟相關程序時間上的銜接

首先，《解釋》中規定收到訴前檢察建議的機關要在兩個月內給予回復，如兩個月后仍未予辦理，且公共利益仍然處于受損狀態，檢察機關可以提起公益訴訟，故訴前檢察建議至少應在提起公益訴訟前兩個月發出。其次，訴前檢察建議與層報審批的順序問題。《實施辦法》規定擬提起公益訴訟的案件應向最高人民檢察院層報審批，試點過程中最高人民檢察院又將最終審批權下放到各省級檢察院，但對于訴前檢察建議卻沒有要求逐級審批。在提出訴前檢察建議與報送審批之間的順序上，建議應先發出訴前檢察建議，如相關機關未采納或未做出處理，再提請對擬提起公益訴訟案件的逐級審批，否則將產生程序上的混亂。第三，訴前檢察建議是否應等待案件全部事實查清再提出的問題。當然，這種情況下提出檢察建議是最穩妥的，也應將此作為工作中的常態。但考慮到辦案效率的問題，對這個問題的處理不宜搞一刀切。如公共利益受損處于比較緊急的狀態時，為了避免持續擴大損害，檢察機關在查清關鍵事實時即可發出訴前檢察建議。此時容易出現的風險就是訴前檢察建議的建議事項與提起訴訟的訴訟請求容易出現一定程度的偏差，影響最終訴訟效果。

（二）訴前檢察建議與公益訴訟起訴書內容上的銜接

《實施辦法》對訴前檢察建議的具體內容未予規定，按照最高人民檢察院下發的《人民檢察院提起公益訴訟試點法律文書》中的相關要求，訴前檢察建議一般應包括以下幾方面的內容：案件的來源情況；檢察機關查明的公益利益受損的情況；提起訴前檢察建議的依據；檢察建議的內容。這些內容分別與公益訴訟起訴書相關內容相對應。在撰寫檢察建議時，其內容應盡量規范、嚴謹，特別是檢察建議的事項及內容應與公益訴訟起訴書保持一致，以免影響后期訴訟效果。如在某縣檢察院對該縣環保局提起的行政公益訴訟一案中，由于檢察建議的內容不夠規范，遺漏了要求行政機關對行政相對人作出行政處罰的事項，而在起訴時提出了這一請求，人民法院以訴前檢察建議書未包含要求行政機關進行行政處罰事項為由，未在判決書中予以認定。