我國環境執法監督體系的形成、發展和基本評價

文|環境執法保障專題課題組

一、我國環境執法監督體系建設的歷史變遷

我國環境執法監督工作的發展歷程，大體分為四個階段：

1．探索起步階段（1986年前）

環境執法監督探索起步階段的主要標志是：部分地方政府出現環境執法監督需求，成立了專業環境執法隊伍，主要從事排污費征收工作，兼顧特定行業污染源監督管理、污染糾紛調處等執法活動。這一階段，我國專業環境執法監督隊伍從無到有，環境執法監督工作開始起步，為貫徹落實國家環保法律法規和政策、促進環境保護法制建設發揮了積極作用。

聯合國于1972年6月在瑞典首都斯德哥爾摩召開的第一次人類環境會議推動了中國當代環境保護的起步。我國高層的決策者開始認識到中國也同樣存在著嚴重的環境問題。1973年8月，國務院召開第一次全國環境保護會議，審議通過了“全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民”的環境保護工作32字方針和我國第一個環境保護文件——《關于保護和改善環境的若干規定》。同年11月，國家計委、國家建委、衛生部聯合批準頒布了我國第一個環境標準——《工業“三廢”排放試行標準》。我國逐步開展了以“三廢”治理和綜合利用為主要內容的污染防治工作，開始實行“三同時”、污染源限期治理等管理制度。60年代提出的“三廢”處理和綜合利用概念，逐漸被“環境保護”概念所代替。從第一次全國環保會議至1978年底黨的十一屆三中全會這一時期，我國實行計劃經濟，企業沒有自主經營決策權，一切都由政府制定的計劃所控制，企業排污實際是政府責任，而個人行為所造成的環境污染后果一般較微弱，故不存在環境執法監督對象，也沒有環境執法監督的客觀需要，環境問題主要通過行政管理方式處理。1978年3月，五屆人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法》規定：“國家保護環境和自然資源，防冶污染和其他公害。”這是新中國歷史上第一次在憲法中對環境保護作出明確規定，為我國環境法制建設和環境保護事業開展奠定了堅實的基礎。全國人大及其常委會把立法工作擺到重要議事日程，制定了新中國第一部環境保護基本法——《中華人民共和國環境保護法（試行）》。1982年7月，國務院頒布了《征收排污費暫行辦法》。全國環保部門開始開展排污費征收工作，排污費征收成為我國早期環境執法監督的主要形式。

2．試點階段（1986—1995年底）

環境執法監督試點階段的標志是：在全國部分省、市組織開展了環境監理試點工作。試點單位在隊伍建設、經費來源、現場執法等方面進行了積極探索，積累了初步經驗，為建立全國統一的環境監理隊伍、全面開展環境執法監督工作打下了基礎。

到1986年，國家頒布的環境保護法律法規已經初具規模，環境保護已有法可依，但違法不究、執法不嚴的現象仍大量存在。建立一支環境保護執法隊伍的呼聲日益高漲。根據這一情況，國家環保局決定以現有排污收費隊伍為主，組建一支環境監理隊伍。

第一次試點：1986年5月，國家環保局先后確定了環境監理試點地區。試點地區對試點工作高度重視，在組織機構、人員管理、經費來源、現場執法等方面進行了有益的探索。經過試點，環境監理隊伍得到了長足的發展。在指導思想上，突出了現場、日常的“微觀”執法；在理論上，明確了環境監理即對環境違法行為的監督處理，是環境管理的具體化，是環境管理措施的執行方式，環境監理應當由收費型向環境執法型轉變。國家環保局及時總結經驗，于1991年頒布《環境監理工作暫行辦法》和《環境監理執法標志管理辦法》。

第二次、第三次試點：在1992年和1993年，國家環保局又分別組織了兩批試點，規模擴大到22個省的57個城市和100個縣。在進一步總結經驗的基礎上，國家環保局于1995年頒布了《環境監理人員行為規范》。同時，人事部批復同意環境監理人員依照公務員制度進行管理。

1993年3月12日，國務院發出了《關于開展加強環境保護執法檢查 嚴厲打擊違法活動的通知》，明確 “環境保護工作的重點是充分運用法律武器和宣傳輿論工具，強化環境執法監督。采取切實有力措施，大張旗鼓地進行宣傳和檢查環境保護法律、法規的貫徹執行，嚴厲打擊那些造成嚴重污染和破壞生態環境、影響極壞的違法行為?！钡诎藢萌珖嗣翊泶髸鲁闪⒘巳珖舜蟓h境與資源保護委員會，并把開展環境執法檢查列為其成立后的第一件重要工作，連續4年組織國務院環委會和省、自治區人大，在全國范圍內開展環保執法檢查，查處了一批環境違法案件，嚴厲打擊了環境違法行為，有力促進了全國環境執法工作向縱深發展。這一時期，我國由計劃經濟向市場經濟過渡，企業自主經營，自負盈虧，利用環境外部不經濟性追求利潤最大化成為企業提高競爭力的主要手段，非法排污行為日益增多，由此而引發的污染糾紛層出不窮。查處企業環境違法行為、調解污染糾紛，并以征收排污費的方式促進企業治污是這一時期環境執法的主要任務。

3．發展階段（1996—2001年）

環境執法監督發展階段的標志是：國務院環境保護行政主管部門相繼頒布了《環境監理工作制度（試行）》和《環境監理工作程序（試行）》等規章制度，環境執法監督工作逐步走向規范化、制度化，體制建設取得了突破性進展，初步形成了國家、省、市、縣四級環境執法監督網絡，環境執法監督逐漸成為環保部門的立足之本。

1996年，第四次全國環境保護會議后，國務院頒發了《關于環境保護若干問題的決定》，開始實施污染物總量控制制度，要求到2000年全國的污染物排放總量控制在1995年底的水平。為控制環境惡化和生態破壞加劇的趨勢，國家建立了總量控制指標體系，將排污總量指標分解到各省、直轄市、自治區加以落實。

為了適應我國環境保護的現實需要和國際環境刑事立法的趨勢，1997年修訂的《刑法》增加了“破壞環境資源保護罪”專章。這是環境立法的重大進展和突破，是我國環境法律體系走向完善的重要表現，刑法在環境保護中的作用得到進一步發揮。

在這一階段，新一屆中央政府更加重視環境保護工作，國家環保局升格為正部級的國家環境保護總局，作為國務院直屬機構，其職能相應地得到擴展。農村環境保護，生態保護和核污染防治等職責劃歸了國家環保總局，并明確提出污染防治與生態保護并重。國家發布了《全國生態環境建設規劃》《全國生態環境保護綱要》《農業轉基因生物安全管理條例》《國務院關于禁止采集和銷售發菜，制止濫挖甘草和麻黃草有關問題的通知》等有關保護生態安全，加強農村環境保護的法規及規范性文件。國家環?？偩忠蚕群蟪雠_了《關于加強農村生態環境保護工作的若干意見》《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》和《關于加強對自然生態保護進行環境監理的通知》。這些規范性文件拓展了環境監察部門對自然保護、生態環境、農村環境的監督檢查職責。

1999年初，國家環境保護總局發出了《關于開展排放口規范化整治工作的通知》。全國排污單位開始對排污口進行規范化整治，其目的是使排污口達到便于采樣、便于計量監測和便于日?，F場監督檢查的要求。這是實施污染物排放總量控制的基礎性工作之一，有利于強化對污染物排放的監督。

與污染物總量控制制度相匹配，排污收費也開始了按排污總量收費的試點。1998年，國家環?？偩?、國家計委、財政部發出了《關于在杭州等三城市實行總量排污收費試點的通知》。杭州、吉林、鄭州等三城市開展了試點工作。三城市的環境監察機構成功地完成了試點工作，為全面開展總量排污收費工作積累了經驗。

1999年6月17日，國家環保總局發出《關于進一步加強環境監理工作若干意見的通知》（環發〔1999〕141號），對環境監理隊伍的性質、機構、職能、隊伍管理、規范執法行為和標準化建設作了具體規定。該通知是環境監理機構建設多年來的經驗總結，對全國環境監理隊伍的建設和發展發揮了重大的作用。

4．深化改革階段（2002年至今）

環境執法監督深化改革階段的標志是：黨中央、國務院提出了建立“國家監察、地方監管、單位負責”環境監管體制的要求。完備的環境執法監督體系開始建設，國務院環境保護行政主管部門成立了環境監察局、環境應急與事故調查中心和區域環境保護督查中心，地方監管能力得到加強，工作機制逐步完善，環境監察隊伍成為環保工作的中流砥柱。

這一階段的主要特點表現為：

1）形成了較為完善的環境執法監督體制。2002年3月，國家環?？偩职l文，組建國家環境保護總局環境應急與事故調查中心(簡稱環境應急中心)，屬國家環保總局司級單位，對外稱環境監察辦公室。環境監察辦公室的成立，表明環境監察成為直屬國家環?？偩值莫毩h境執法隊伍。同年6月，國家環?？偩譃樵鰪妼θA東、華南地區跨省界區域和流域重大環境問題的監督管理能力，在國家環?？偩帜暇┉h境科學研究所的基礎上組建了華東環境保護督查中心，在國家環保總局華南環境科學研究所的基礎上組建了華南環境保護督查中心，開展有關環境保護督查工作。

2002年7月1日，國家環?？偩职l文要求全國各級環境保護局所屬的“環境監理”類機構統一更名為“環境監察”機構。更名后，環境監察機構名稱更能體現行政執法的性質，有利于樹立執法權威。

為促進生態保護與污染防治并重，2003年3月30日，國家環?？偩职l文要求各地各級環保局的環境監察隊伍開展生態環境監察試點工作。

2003年10月，中央機構編制委員會辦公室批復同意國家環境保護總局成立環境監察局。環境監察局的主要職責是：擬定和組織實施環境監察、排污收費等政策、法規和規章；指導和協調解決各地方、各部門以及跨地區、跨流域的重大環境問題；組織建立重大環境污染事故和生態破壞事件的應急預案，并負責調查處理工作；負責突發性事件的有關環境應急處理工作；負責環境保護行政稽查工作；受理環境事件公眾舉報；組織開展全國環境保護執法檢查活動；指導全國環境監察隊伍建設。國家環保總局環境監察局的建立，標志著國家環境執法監管體制的進一步發展，表明了強化環境執法、堅決查處重大環境違法案件的重要性。

2005年12月，國務院發布了《關于落實科學發展觀 加強環境保護的決定》（國發〔2005〕39號）。該決定要求：“建立健全國家監察、地方監管、單位負責的環境監管體制”，“完善環境監察制度，強化現場執法檢查”，“加強環保隊伍和能力建設。健全環境監察、監測和應急體系”。

2006年7月8日，國家環保總局印發了《總局環境保護督查中心組建方案》（環辦〔2006〕81號），組建華東、華南、西北、西南和東北五個區域環境保護督查中心（以下簡稱“督查中心”），2007年又組建了華北環境保護督查中心，形成了以環境監察局為龍頭，應急中心和督查中心組成的“國家監察”體系。同時，開展了建設完備的環境執法監督體系研究。

督查中心為總局派出的執法監督機構，是總局直屬事業單位。督查中心受總局委托，在所轄區域內履行如下職責：監督地方執行國家環境法規、政策、標準的情況；承辦重大環境污染與生態破壞案件的查辦；承辦跨省區域和流域重大環境糾紛的協調處理；參與重、特大突發環境事件應急響應與處理的督查；承辦或參與環境執法稽查；督查重點污染源和國家審批建設項目“三同時”執行情況；開展主要污染物減排的核查；督查重點流域區域環境保護規劃的執行情況；督查國家級自然保護區（風景名勝區、森林公園）、國家重要生態功能保護區環境執法情況；負責跨省區域和流域環境污染與生態破壞案件的來訪投訴受理和協調；承擔總局交辦的其他工作等。

環境保護督查中心的督查工作受國家環保總局領導，由總局環境監察局歸口聯系和業務指導。督查中心履行環境保護督查職責不改變、不取代地方人民政府及其環境保護行政主管部門的環境保護管理職責，也不指導地方環保部門業務工作。督查中心的突發環境事件信息報告屬總局內部情況報告，不履行或代替地方人民政府和環保部門的信息報告職責。

2）加強環境執法能力建設，解決突出環境問題。2006年11月，國家環?？偩汁h境監察局對環境監察標準化建設標準及有關驗收管理規定進行了修訂，重新印發了《全國環境監察標準化建設標準》和《環境監察標準化建設達標驗收暫行辦法》，要求加快推進環境監察標準化建設，提高環境執法能力與水平。

2006—2007年，國家環?？偩致摵蠂野l改委、國家安監總局等部門對飲用水源保護區、重點行業的突出污染問題持續開展了環保專項行動，全國共出動環境執法人員600多萬人次，查處違法案件5.9萬件，關閉企業6000多家。通過區域流域限批、重點案件督辦和工業園區整治，在湘黔渝交界地區整治了40多家電解錳企業，使錳污染問題基本得到解決，流經該地區的清水江水質已由劣Ⅴ類恢復到Ⅲ類。對6市2縣5區進行了流域限批，全國共掛牌督辦環境違法案件11231件，解決了一批群眾關心的熱點、難點問題，改善了區域環境質量。

3）環境執法的綜合手段進一步加強。國家環?？偩峙c人民銀行、銀監會聯合推出了“綠色信貸”政策，向人民銀行提供環境違法企業信息，使一批環境違法企業受到貸款限制；與商務部聯合加強了對“兩高一資” 出口企業或產品的環境監管；與證監會聯手開展了對公司上市、再融資的環保核查和信息披露。強化了排污費征收工作，刺激和促進了企業污染治理，如2007年征收排污費175億元，比上年增長21%。這些綜合手段的應用，放大了處罰效果，促進了企業污染成本內部化，迫使企業由被動治污變為主動治污，使防治污染成為企業的自覺行動。

4）污染源自動監控工作取得了很大進展。國家環?？偩职l布了《國家重點監控企業名單》（環辦函〔2007〕193號），并確定每年調整一次，污染源自動監控工作也將國家重點監控企業作為實施重點，中央財政對國控重點污染源現場核查、數據采集傳輸、監控中心建設予以了補助，國控重點污染源自動監控能力建設項目正在有序開展。到2008年底，全部國控重點污染源要安裝自動監控設備，并與環保部門的污染源監控中心聯網，實現實時監控、數據采集、異常報警和信息傳輸，形成統一的監控網絡，提供實時、準確的主要污染物排放量信息，為環境現場執法和建立主要污染物減排的統計、監測與考核體系奠定了基礎。各級政府都將環境執法作為污染減排的一項重要措施，將環境執法能力納入污染減排“三大體系”建設。2007年，中央財政對環境執法能力建設項目投入了13億元，帶動地方配套近30多億元，極大地提升了環境執法能力。

2006年7月，最高人民法院出臺了《關于審理環境污染刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，對環境犯罪行為的定罪量刑情節認定做了具體的規定。2007年5月，國家環?？偩?、公安部、最高人民檢察院三部門聯合下發《關于環境保護行政主管部門移送涉嫌環境犯罪案件的若干規定》，對應移送涉嫌環境犯罪案件的種類、移送程序及相關要求，以及公安、檢察機關的相應職責等做了明確規定。該規定的出臺，進一步完善了環境法律制度建設，對于依法懲罰環境犯罪行為、防止以罰代刑、推進環境法治具有重要意義。

二、我國環境執法監督體系的作用評價

1．促進了環境保護法律法規的貫徹實施

環境執法監督是環境立法實現的途徑和保障。自《建設項目環境保護管理條例》1998年頒布實施以來，全國共有146萬多個建設項目執行了環境影響評價制度，63萬多個新建項目執行了“三同時”制度，環評執行和“三同時”執行率分別達到99.3%和96.4%，“三同時”合格率達到95.7%。通過執行環境影響評價制度，工業類項目實現了“增產不增污”或“增產減污”；涉及重要環境敏感問題生態類項目，通過調整選址、選線和工程方案等，有效避免了新的生態破壞。

2．促進了產業結構調整和經濟發展方式的轉變

環境執法在貫徹落實國家宏觀經濟調控措施、遏制重點行業盲目建設勢頭和高能耗行業的無序擴張態勢方面發揮了積極作用，也在控制高能耗、高污染產品出口，防止發達國家污染轉移等方面發揮了重要作用。

1997年9月至1998年，全國關閉工藝落后、污染嚴重的 “十五小” 企業共65000多家，并對全國的工業企業提出了至遲2000年底污染物排放限期達標的要求。隨后，又對小高爐、小煉油、小水泥、小煉鋼、小火電機組“五小”企業開始整頓。到1999年底，已關停小火電機組290萬千瓦；全國166 家中煉油能力100 萬噸以下煉油廠已經關停70家，取締土煉油場點5600多個；關停小高爐250座，壓縮淘汰煉鐵能力400萬噸，煉鋼能力500萬噸，軋鋼能力1000萬噸。

“九五”期間（1996—2000年），圍繞經濟結構的調整，取締、關停了8萬多家15種污染嚴重的小型企業。工業部門在壓縮過剩生產能力中，關閉小煤礦4.3萬處、小水泥窯3069座、小玻璃生產線187條、小煉油111家、小火電機組近800臺、小鋼廠103家。全國23.8萬家污染企業中，90%以上實現了達標排放。這些都從源頭上減少了經濟增長對資源的破壞和對環境的污染。

“十五”期間（2001—2005年），按照國家宏觀調控的統一部署，各級環境執法人員對違反國家產業政策、資源消耗大、環境污染重、盲目發展的企業進行集中整頓。其中，2004年取締關閉鋼鐵、水泥、電解鋁、鐵合金、電石、煉焦、皂素、鉻鹽等行業企業3058家，對9216個新建項目進行了清理整頓，對2783個違規項目進行了嚴肅處理，遏制了重污染行業盲目建設的勢頭；2005年再次關停污染嚴重、不符合產業政策的鋼鐵、水泥、鐵合金、煉焦、造紙、紡織印染等企業2609家，有效地促進了這些行業的結構調整和產業升級。

2007年對造紙行業進行重點整治，檢查造紙企業近8000余家，取締關閉造紙企業1120家，淘汰落后產能260萬噸，預計造紙行業將減排化學需氧量（COD）60余萬噸。湖南省政府出臺了《洞庭湖區造紙企業污染整治工作實施方案》，堅決關停了污染洞庭湖的造紙企業234家，洞庭湖區局部水質從Ⅴ類水質變為Ⅲ類水質。

3．解決了一批突出的環境污染問題

“十五”期間，按照國務院的統一部署，環保部門聯合有關部門持續開展了專項行動，分別針對群眾反映突出的工業污染反彈、城市污水處理廠超標排放、垃圾處理廠和農村畜禽養殖場污染嚴重、重污染行業盲目發展以及建設項目違規上馬等問題，組織開展了大規模的檢查。其中，2007年環?？偩?、發展改革委、監察部、工商總局、司法部、安全監管總局、電監會等七部門繼續組織開展整治違法排污企業保障群眾健康環保專項行動。全國共出動環境執法人員230余萬人次，檢查企業100多萬家次，立案查處環境違法問題3.1萬件。

4．維護了公眾環境權益

及時受理、查處環境案件。截至2007年底，全國80%的縣級以上行政區開通了環保舉報投訴熱線電話。2003年以來，全國各級環保部門通過環保熱線共受理環境污染投訴114.8萬件，結案率在97%左右，主要城市環境投訴滿意率在80%左右。隨著公眾環境意識和對環境質量要求的不斷提高，反映環境權益被侵害的來信來訪數量逐年增加。2001—2005年，各級政府環保部門共受理群眾來信253萬余封，群眾來訪43萬余批次、59.7萬余人次，受理全國人大代表建議673件，全國政協委員提案521件。

保證群眾飲水安全。經過2006—2007年兩年的飲用水源保護區集中整頓，飲用水源一級保護區內的工業排污口基本被依法取締，二級保護區內新、擴建建設項目進行了全面清理。全國共檢查集中式飲用水水源地1.5萬余個，取締關閉一級保護區內排污口1236個，停建（停產）2000年以來在飲用水水源二級保護區內新擴建項目1294個，限期治理未達標排污企業931個。基本完成9478個飲用水水源保護區劃定（調整）工作，約占總數的63%。遼寧省、江蘇省、福建省、浙江省、四川省、重慶市抓緊完善飲用水水源保護區劃定工作；江蘇省政府組織15個部門成立集中式飲用水水源地環保專項整治領導小組；四川省委、省政府將一級飲用水水源保護區內的排污口取締納入全省“十大惠民工程”；江西省開展了取締飲用水水源保護區排污口的“零點行動”。

掛牌督辦，綜合治理，重點解決。各地對歷年群眾投訴集中而又未妥善解決的污染問題進行清理，將群眾反映強烈和污染嚴重的21186件環境違法問題作為政府掛牌督辦案件，綜合治理、重點解決。黨中央、國務院領導做出重要批示的群眾反映強烈的污染問題逐一得到解決。如嚴重危害群眾健康的河北小制革、廣東廢舊電器拆解加工、湖南小化工、云貴兩省土法煉鋅、福建省小電鍍等一大批“十五小”企業群被徹底清理，社會反映強烈的洞庭湖造紙企業污染問題、天津北辰區小化工企業污染問題、河南周口味精、湖南株化等大型企業污染問題等一批“老大難”環境污染問題相繼得到解決。

5．推進了排污收費制度改革

實行排污收費制度是“誰污染誰治理”和“污染者付費”原則的具體化，是用經濟手段加強環境保護的一項行之有效的措施。為了更好發揮排污收費在環境執法中的作用，彌補行政、法律手段的一些不足，環境執法監督部門認真開展排污收費制度改革的研究，積極向環境立法部門提供對策建議，為排污收費制度改革做出了積極貢獻。國務院2003年頒布了《排污費征收使用管理條例》，環?？偩謪f調有關部委出臺了有關配套管理辦法，實現了由濃度收費向總量收費的轉變和單因子收費向多因子收費的轉變，實行了“部門開票、銀行代收、財政統管”的征管方式，基本執行了“收支兩條線”。“十五”期間共累計收繳排污費415億元，其中2005年開征70多萬戶，收繳122億元，比2000年增加了110%。2006年全國共征收排污費143.2億元，比2005年增長18%。2007年全國共向59.94萬戶排污單位征收排污費175.012億元，同2006年相比，戶數減少4.5萬戶，減少比率為7%，金額增幅21%。排污收費為污染防治、環境保護科技開發和集中加強執法能力建設發揮了一定作用。

6．促進了生態環境保護

生態環境執法監督是環境保護行政主管部門落實“污染防治與生態保護并重”方針，實施統一監督的主要途徑。我國實行的“環保部門統一監管，有關部門分工負責”管理體制，造成生態環境保護方面各自為政、職責交叉、多頭管理、重復管理等問題十分突出?！笆濉逼陂g，依據國務院《生態環境保護綱要》提出的生態環境保護目標，按照“立足監督、各負其責、依法‘借’權、聯合執法”的指導思想，國家環?？偩衷?07個地區進行了生態環境監察試點。試點地區開展生態環境執法62617人次，查處生態環境破壞案件5682起，取締、關閉違法企業3148家，摸索了生態保護執法的經驗，初步建立了生態保護協調工作機制，促進部分地區生態環境質量得以好轉。近年來，國家環保總局組織對自然保護區、風景名勝區和旅游風景區等全面開展了生態環境執法監督檢查，對礦山和自然保護區開展了專項執法檢查，有效地促進了生態環境保護。

三、現行環境執法監督體系面臨的主要問題及原因、背景分析

1. 現行環境執法監督體系面臨的主要問題

——法律制度層面的問題。規范、健全、完備的法律是執法監督的必要前提。現有環境與資源保護法律法規，存在的突出問題是法律可操作性差、法律規定“軟”、權力“小”、手段“弱”等問題，導致對環境違法行為難查處、難執行、難追究責任。

一是法律的可操作性不強，主要體現在立法領域存在空白，有的配套立法遲緩，導致在某些方面無法可依；有些法律條文之間存在沖突，對同一事項不同法規的規定不一致，甚至自相矛盾，導致執法人員無所適從；有些規定過于原則和粗略，無法實施。

二是法律規定“軟”，主要體現在現行的許多有關環境保護單行法規過于宏觀，難以體現環境具體法、實施法性質，往往要求或禁止企事業單位和個人實施某種行為規定很多，但是卻沒有對應的法律責任條款，致使環境執法機關面對違法行為常常束手無策，難以查處。

三是權力“小”，主要體現在環保部門只有限期治理、停產治理的建議權，在地方保護主義嚴重的地區，環保部門無能為力。環保部門缺乏查封、凍結、扣押、強制劃撥權等行政強制手段，而申請法院強制執行往往難落實。如東北某市提交法院強制執行的31件案件無一執行。

四是手段“弱”，主要體現在環境處罰主要手段就是罰款，處罰數額小，與違法行為的社會危害不相適應。

五是執行周期長、程序復雜，對屢查屢犯無制約手段，對屢查屢犯的仍然是申請政府限期治理，或罰款了事，難以執行到位。

——執法體制層面的問題。順暢的執法管理體制是環境執法的關鍵環節。目前，環境執法體制存在的突出問題是橫向分散、縱向分離、地方分割、法律地位不明確。突出表現在：

一是橫向權責分散致使統一監管難以實施。執法主體林立、權責分散，部門協調難，執法成本高，效能低下。

二是縱向管理分離致使政令難以暢通。環境執法工作的“瓶頸”集中在市縣級?，F有國家、省、市、縣四級環境執法監察網絡的4.6萬人環境執法隊伍中，市、縣級分別為6800人和38500人，占全國總數的99%，這部分執法人員的位子、票子均受到地方政府的制約。在地方保護主義嚴重的地方，環境執法工作難以作為。

三是地方條塊分割致使區域整體性難以兼顧。隨著經濟活動加劇、資源開發強度加大、城鎮化加快，區域性、流域性環境問題日益突出，條塊分割執法割裂了區域環境問題的整體性，跨界污染糾紛難以處理。

四是執法主體地位不明致使執法受阻嚴重。95%以上的環境監察執法機構是事業單位，沒有法定執法權，環境執法難以到位。部分地區甚至屢次出現暴力抗法現象，造成極為惡劣的社會影響。

——執法機制層面的問題。工作機制是環境執法與監管工作正常運行的保障。當前，環境執法的工作機制散而不全、有而無用。突出表現在：

一是責任追究機制不健全。從全國環境違法案件查處和污染事故處理情況看，地方政府對環境質量負責，成了地方環保部門負責。同時，許多企業違法排污造成污染事故，卻處理環保部門工作人員，而對企業只能給予經濟處罰，對企業法定代表人和有關人員的責任追究力度不夠。

二是缺乏守法企業激勵機制和企業自我監督機制。突出表現是“違法成本低，守法成本高”，造成守法企業與違法企業事實上的不公平競爭，最終導致守法企業也蛻變為違法企業。上海一電廠一期脫硫工程需投資8億元，按現行排污收費標準，8億元可交納116年的排污費。在目前的政策下，很難使企業做到主動投資治理。

三是部門聯動協調機制有而不完善。連續幾年開展的六部門環保專項行動，取得一定效果，但真正在一線的還是環保系統。在日常執法中，往往是環保部門單打獨斗，相關部門對該關閉的不關閉、該斷電的不斷電、該斷水的不斷水、該吊銷執照的不吊銷，甚至出現文件聯發的部門越多越沒有作用、越沒人執行的現象。

——執法能力層面的問題。適宜的執法能力是確保執法監督任務落實的關鍵所在。當前我國環境執法工作任務重、裝備差、人員少，環境執法能力完全不適應環境執法監督的實際需要。

一是任務重。環境執法監督工作涉及工業污染源監督檢查、建設項目“三同時”檢查、限期治理項目檢查、危險廢物越境轉移監督檢查、環境污染事故與糾紛調處、排污申報登記現場核查、征收排污費、受理污染投訴舉報等10多項工作職責，基層執法人員經常是捉襟見肘，疲于奔命。全國3000多個機構監管了近30萬家工業污染企業、70多萬家三產企業、幾萬個建筑工地，還要承擔十分繁重的生態環境監察任務、每年120多億元排污費征收工作和6萬多件污染事故與糾紛調查處理工作，力量配備明顯不足。

二是裝備差、經費難保障。受地方人事、財政和經濟發展水平等因素的限制，環境執法經費、裝備遠遠達不到環境執法基本需求。執法經費缺乏嚴重限制了環境執法工作。部分地區出現執法力度越大，資金缺口越大，缺乏經費，嚴重限制了執法積極性。

三是執法人員少、素質參差不齊。目前，雖然環境監察系統大專以上學歷雖已達到55%，但多集中在大中城市，縣級仍有相當一部分環境監察人員素質低，對法律法規、產業政策、生產工藝等不熟悉。

——執法保障層面的問題。司法執法是環境保護行政執法的重要保障。而當前我國環境司法制度不健全，嚴重影響了我國的環境行政執法工作。主要表現在環境公益訴訟制度不健全。我國在法律上沒有規定“環境權”，一旦環境受到破壞時，要確定原告資格非常困難。即使原告資格能夠確定，一旦敗訴，所有的訴訟成本將由原告自己獨自承擔。在此情況下，許多人都會選擇放棄環境訴訟，挫傷了社會大眾維護自己環境權益的積極性。

——企業責任層面的問題。環境責任是企業社會責任的一個重要方面。近期以來，我國出現了醫藥、食品重大安全事件，造成了惡劣的國內外影響，其根本原因是一些企業社會責任缺失。當前，企業環境責任缺失問題是一個普遍的問題，而不僅僅是某個地區、某個行業的問題，而是多數企業都面臨的問題。不僅一些中小企業污染反彈仍屢禁不止，重點企業環境違法行為也不容樂觀。一些大企業，甚至是一些上市公司將違法排污作為降低成本，追求利潤的“捷徑”。

2．原因分析

——部分地方政府不能正確處理經濟發展與環境保護的關系是造成環境執法不到位、環境執法難到位的根本原因。

一是部分基層政府沒有樹立科學發展觀，甚至向環保部門下達招商引資指標。在地方保護主義壓力下，環保部門不敢硬，環保干部不換腦子就換位子，環境執法工作日顯艱難。真正“頂得住”又“站得住”的環保干部越來越少。

二是缺乏完善的環境績效考核指標體系，政府環境保護責任制難落實，政府主要領導環境保護責任難追究。雖然監察部與原國家環?？偩致摵铣雠_了《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》，山東、重慶、北京等12個省、直轄市也制定違反環境保護法律法規行政處分的地方規定，但是在處理環境污染和生態破壞問題時，真正追究政府領導責任的寥寥無幾，更談不上追究政府一把手責任了。

三是一些地方政府不僅不落實環境保護責任制，還出臺有悖于環保法律法規的“土政策”，阻撓環境執法，如降低環保“門檻”招商引資、取消排污收費、掛牌“重點保護企業”“企業清凈日”“檢查預通知”等。地方保護主義還出現了一些新特點，更具隱蔽性和危害性，如討論違法招商引資項目或違法排污企業恢復生產時實行關門開會，不準記錄，不出紀要。2004—2007年原國家環保總局和監察部連續4年要求地方政府清理、糾正違反環保法律法規的“土政策”，每年都查處一批，但在一些地方仍進展不快、成效不大。

——環境立法不能滿足預防、制止、糾正和懲罰違法行為的客觀需要，是環境執法不到位、環境執法難到位的主要原因。

一是部門本位主義思想嚴重，容易出現“立法尋租”。立法實踐中，法律法規草案通常由各部門組織起草，導致法律法規草案往往僅著眼于本部門的利益，將國家權力部門化、權力利益化，在一定程度上造成了法律法規之間缺乏銜接和協調，導致執法監督職責交叉甚至沖突。

二是立法指導思想上過于“宜粗不宜細”，對一些執行性的法律法規也僅做了原則性規定而未做具體規定，導致法的可操作性差，法律條款無法得到有效執行。

三是法律法規賦予環保部門的執法權限有限、執法手段太軟。目前法律法規賦予環保部門的權限往往是檢查權、罰款權和建議權，遠遠不能適應環境執法監督的需要，環境違法行為無法得到有效制止和糾正。環保部門迫切需要必要的強制執法權和剛性的執法權力。

四是法律規定的處罰過輕，導致“違法成本低，守法成本高”。處理污染物的成本很高，排污者偷排、漏排能節省大量的污染治理成本，而被環保部門發現的概率小、對違法行為的罰款數額低，導致企業寧可違法排污。

——環境執法監督各方參與者的環境意識、法律意識還不能適應生態文明建設和法治國家建設的要求，是環境執法不到位、環境執法難到位的重要原因。

政府的環境意識和法律意識對社會將產生直接影響。加強環境執法監督，首先要求各級政府有較高的環境意識和法律意識。而我國部分地方政府缺乏科學的發展觀與正確的政績觀，對環境、經濟與社會的協調、可持續發展缺乏正確的認識，片面追求GDP增長的沖動削弱了其環境意識和法律意識。受地方政府領導環境意識和法律意識的限制，加之體制、人事、財政和經濟發展水平等因素，地方政府對環境執法監督的定位不準、重視不夠、投入不足，導致環境執法體制不順、機制不力、經費不足、編制不夠、能力不強、裝備落后，難以滿足執法需要。

企業的環境意識和法律意識高低對環境執法監督起著關鍵作用。外部環境的寬松和企業自身的趨利性，導致其社會責任感缺位，未將環境保護責任理念納入其生產經營之中。加之企業守法成本高、違法成本低，企業違法沖動強而守法自覺性弱，執法相對人的不配合直接導致環境執法不到位、難到位。

公眾的環境意識和法律意識高低對環境執法監督也起著輔助作用。由于政治體制、生活狀態、參政意識等方面的原因，目前我國公眾的環境法制意識和環境知識水平還都處于較低的水平，公眾注意力還停留在環境保護的表層，僅僅關注身邊污染，參與執法監督、維護公共利益的意識還不夠。公眾參與制度也還不完善，公眾參與的領域、深度、廣度還不夠，公眾參與對環境執法的促進和監督作用還遠未充分發揮。

3．背景分析

——我國處于社會主義初級階段，法治建設尚不完善。我國是一個封建歷史很長的國家，社會主義制度基本上是在半封建、半殖民地基礎上建立起來的，現代法制遺產少。新中國成立以后，行政手段，計劃手段又一直是管理國家的主要方式。人治依然是許多人的主要思維方式。受傳統文化、經濟和社會發展水平等諸多因素的影響和制約，我國的社會主義法治采用的是“政府推動型”模式，而非西方發達國家那樣漸進自發、從量變到質變逐步實現法治?！罢苿有汀狈ㄖ位缆吠⒎ǖ乃俣瓤?、力度大，但與舊體制和傳統習慣的沖突明顯，執法所遇到的挑戰比立法更大，法律往往不能很快對社會產生調整作用，法制不健全與執法相對滯后并存。從實踐看，執法不到位、執法難到位并不僅僅出現在環境執法領域，其他執法領域也存在。

——我國正處于加速工業化、城鎮化的發展階段，環境與發展的矛盾突出。我國人口眾多、重要資源緊缺、相當部分國土生態系統脆弱、環境承載能力低。改革開放二十年，我國社會經濟得到了迅猛的發展，經濟總量已居世界第七位，13億人口已初步達到了小康水平。但由于長期積累的粗放型經濟增長方式尚未根本改變，經濟社會發展與資源環境的矛盾日益突出，發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題在我國20多年里集中出現，呈現結構型、復合型、壓縮型特點。環境污染和生態破壞造成了巨大的經濟損失。

——黨和國家提出了建設法治政府的要求，但行政機關依法行政的意識、能力和水平還不適應。行政執法體制還不能適應依法執法的要求，行政執法機構的設置不是很科學，機構多、職能分散，導致執法部門之間互相牽制過多，難以形成合力。政府工作的行為方式沒有完全轉變到依法行政上來，一些領導干部不善于運用法律手段解決矛盾和問題，少數領導干部干預正常的執法活動；一些政府機關及其工作人員運用法律手段解決實際問題的能力和水平還不夠高，執法人員依法執法的觀念還不夠強，存在執法行為不規范、執法隨意性大、濫用權力等現象；約束執法部門履行法定職責的機制還不健全，對法的實施成效缺乏明確的要求和評價標準，對執法部門的工作成效缺乏行之有效的考核辦法，行政執法責任制還沒有真正落實。

——我國行政管理體制改革正在進行中，政府職能轉變尚未到位。從現實講，當前許多地方政府及其所屬部門的行政管理還是傳統式、經驗式、習慣式的行政活動，與依法進行的環保執法行為常常相悖，政府職能尚未從指導經濟建設轉變到社會管理和公共服務。政府在轉變職能過程中，其執法職能和經營職能的界線未能劃清，使環保執法難以到位。我國在地方干部考核上側重于經濟指標，經濟的快速發展成為一些地方領導干部競相追逐的首要目標。為了增加本地財政收入，樹立“政績”，片面強調經濟發展，忽視環境保護，甚至在環境保護項目可能涉及地方經濟利益時，利用職權不適當地干預環境執法。