從粵港澳大灣區看南沙的獨特性與協同發展

◎ 馬向明 謝石營 陳偉勁 陳 川 汪 安

一、從四大灣區看粵港澳大灣區的三大獨特性

粵港澳大灣區被稱為是繼美國紐約灣區、舊金山灣區和日本東京灣區之后的世界第四大灣區，因此，除了具有“外向開放程度高、是本國經濟參與全球分工最重要的地區之一”這一灣區的共同特征外，粵港澳大灣區還具有自然環境的復雜與活躍性、制度環境的多元性、中心體系的動態變化性等三個特性。

（一）粵港澳大灣區自然環境的復雜與活躍性

根據《聯合國海洋法公約》的定義 ：“海灣是明顯的水曲，其凹入程度和曲口寬度的比例，使其有被陸地環抱的水域，而不僅為海岸的彎曲。”海灣作為海相向陸相的凹入，自然環境的相對穩定才會形成和維持明顯的水曲。但是，作為人類社會經濟活動聚集區的大灣區，水源是城市生長的條件，因此，世界各大灣區都有河流，但是一般不會有帶來大量物質交換的大江河。在世界其他大灣區中，舊金山灣區和東京灣區的河流也都很小，紐約灣區的哈德遜河最長，但也才507千米，流域面積3.4萬平方千米，且地處北溫帶，水文環境較穩定，河流對灣區岸線的改變小。然而，粵港澳大灣區卻地處中國第二大河流的珠江水系入海口，珠江干流長2320千米，流域面積44.7萬平方千米，分別是哈德遜河的4倍和10倍。且珠江水系地處亞熱帶，自然環境復雜活躍，大量的物質在河口進行交換，因此，珠江口的水陸交界面變化活躍，近百年珠江口的岸線變化十分顯著。

正是珠江入海口自然環境的變化性，人們對珠江口的地理認知是一直在變化的。實際上，作為目前比較共識性的稱呼“珠江三角洲”也僅有不到一百年的歷史，在1930年之前，人們是用“粵江平原”來稱呼這片土地的。現在，人們對這片土地的認知再次發生變化也不足為奇。

自然地理的改變會對社會經濟發展產生影響，而經濟地理的變化也會改變人對周邊自然環境的認知。回顧歷史，正是經濟地理的變化逐步衍生出來珠三角作為“灣區”的概念。作為廣東省經濟發展的龍頭，1995年，廣東省政府頒布《珠江三角洲經濟區現代化建設規劃綱要（1996—2010年）》，提出珠三角作為一個現代化城市群的發展目標；2008年，國務院頒布《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》，提出珠三角攜手港澳建設世界級城市群。香港、澳門相繼回歸后，粵港澳三地開始探討聯合開展區域發展研究。2006年，粵港兩地根據《粵港合作框架協議》啟動《大珠江三角洲城市群協調發展研究》，項目開展后澳門特別行政區政府加入，成為三地聯合開展的第一個區域發展研究，并于2009年完成。此時，用“大珠江三角洲”來統稱珠三角經濟區與港澳地區。“灣區”的概念首次見于三地聯合研究后的跟進性項目：于2010 年發布的《環珠江口宜居灣區建設重點行動計劃》，此時“灣區”的概念是指環珠江口七座城市的范圍。2015年，國務院授權發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中提出“深化與港澳臺合作，打造粵港澳大灣區” ，“粵港澳大灣區”的概念首次在國家層面的文件中出現。2017年，十二屆全國人大五次會議的政府工作報告中提出要“研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃”。

（二）粵港澳大灣區制度環境的多元性

結果是與過程密切相關的，珠三角的發展過程，對今天的格局有深刻的影響。珠江口的經濟活動歷史遠久，廣州自唐代就成為中國與阿拉伯國家海上貿易的據點。1553年，葡萄牙人租借澳門，珠三角在中西貿易往來中的作用加強。1757年，清朝實施“一口通商”，廣州成為對外商貿往來的唯一官方通道。1842年，鴉片戰爭后香港被割讓予英國，珠三角進入到一個復雜多元的階段。

自開埠后，港澳成為影響珠三角社會經濟進程的重要因素。內地實行改革開放政策后，港澳的窗口功能在中國對外開放進程中發揮出十分重要的作用，1979年，國家在深圳、珠海試辦出口特區，一年后轉為經濟特區；1985年，廣東在珠江三角洲設立沿海經濟開放區。珠三角依托香港國際金融和航運中心的獨特功能，積極參與全球分工，迅速成長為具有世界影響力的制造業基地。2015年，世界銀行報告《東亞變化中的城市圖景：度量十年的空間增長》稱，珠三角已取代東京大都市區成為東亞最大的都市連綿區域 。

在這個歷史進程下形成的粵港澳大灣區城市群是不同的政治經濟體制下的集合體。“一國兩制”下三地政治制度、法律體系和行政體系都有差異，并且，粵港澳三地分屬三個不同的關稅區。香港和澳門為單獨關稅區和自由港，具有一定的關稅貿易權和對外交往權，在經濟和政治上享有更大的自主權和決策權。由于制度環境會對社會經濟發展產生影響，因此，粵港澳大灣區這種“一國兩制三關貿區”的制度環境會產生影響區域發展的“制度界面”，這是世界其他灣區所不具有的。

（三）粵港澳大灣區中心體系的動態變化性

人類在海岸的經濟活動決定著灣區的價值，因此，灣區的“水陸界面”的價值決定著灣區社會經濟活動的空間結構。粵港澳大灣區由于“水陸界面”的形狀和價值會隨著時間的推移而發生明顯的變化。加上自明代澳門出現后所形成的“制度界面”對區域社會經濟的影響，在活躍變化的“水陸界面”和“制度界面”的雙變量作用下，粵港澳大灣區的中心城市一直在變化：從廣州的單中心到明清時期穗主、澳副的雙中心；鴉片戰爭之后轉換成了省港雙中心；改革開放后，香港起到引領珠三角發展的作用，形成了港主、穗副的區域雙中心格局。根據英國“全球化與世界城市研究小組”（GaWC） 2010年對全球生產性服務業企業的統計數據分析，香港在其全球城市的列表中排列第三，是中國排位最前的城市，但在2016年的排名中，香港下降到第四。與此同時，隨著近年來珠三角的內資企業越來越多走向國際，廣州和深圳兩個城市的門戶功能也不斷加強，在GaWC的排名中，廣州由2008年的β級上升到了2016年的α-級，而深圳也在2016年進入到β級。2017年末粵港澳大灣區共有常住人口約6800萬人，GDP總量合計超過102258億元人民幣，2017年末常住人口規模最大的是廣州，約1450萬人；GDP最大的兩個城市已規模相當：香港266098億港元，深圳22438億元人民幣；人均GDP最高的是澳門，為79564美元 。由此看出，大珠江三角洲地區城市門戶功能又進入了新的一輪調整重構，全球化外部格局的變化和大珠江三角洲內陸腹地的經濟發展變化，正在驅動灣區的中心體系逐步向深、港、穗、澳多極多中心的格局轉換。在目前的格局中，香港是國際金融、貿易和航運中心；澳門是世界旅游休閑中心；深圳是具有國際影響力的國際科技產業創新中心；廣州是國際商貿中心和文化教育中心。港珠澳大橋、廣深港高鐵以及珠三角城際軌道交通網和高速公路網等區域基礎設施串聯起各個中心，這個多極體系網絡化特征明顯，并依然在不斷演化中。如此活躍變化的中心體系，是世界其他灣區所不曾出現過的。

二、從灣區看南沙的四大獨特性

粵港澳大灣區是國家在新時代提出的重大發展戰略，承載著國家進一步對外開放和保持港澳長期穩定發展的重要使命。從發展定位和目標來看，大灣區作為“世界經濟增長重要引擎、國際科技產業創新中心、世界著名優質生活圈、全球最具活力經濟區、世界文明交流互鑒高地”的目標是將灣區置于全球視野進行功能謀劃，深度參與全球事務的重要戰略。另一方面，保持港澳長期穩定發展是國家對粵港澳大灣區的核心要求。粵港澳大灣區發展有利于豐富“一國兩制”實踐內涵，進一步密切內地與港澳的交流合作，為港澳發展拓展新空間，保持港澳長期繁榮穩定。從粵港澳大灣區整體發展的視角來看，南沙與其他地區相比，具有深水岸線、中心區位、土地空間、省會城市副中心的四大獨特性。

（一）特性一：深水岸線

南沙具有戰略性的深水岸線資源。廣州一直以來是珠三角地區對外貿易和交往的中心，這一獨特的城市功能正是在海港功能的基礎上發展起來的，但是，由于珠江口自然環境的變化，南沙深水岸線的利用成為廣州保持自己作為海港城市的不二選擇。目前，在粵港澳大灣區的深圳港、香港港和南沙港三大港共同構成了灣區對外和對內航運物流的核心港。隨著社會經濟的發展，港口與城市發展的關系正發生變化。2017年港口吞吐量增速深圳港為5.13%，香港港為-4%，而同時期廣州港吞吐量2000萬標箱，增長15.09%（其中南沙港2017年完成集裝箱吞吐量1390萬標箱，同比增長10.5%） 。也就是說香港、深圳經濟發展與港口的關系正在弱化，而南沙港口增速快，保持與經濟發展的高度關聯。同時，南沙港與其他港口相比具有成本優勢，深圳和香港吊裝集裝箱一次的成本在千元以上，而西部港區（南沙港）的費用僅為900元 ，成本優勢明顯，珠三角西岸眾多制造業龍頭如美的集團、奧馬電器均已選擇南沙港出海。廣東省也從政策層面進行區域港口整合，以廣州港為龍頭，積極整合珠海港、東莞港、中山港、江門港、茂名港、陽江港和佛山港等七大港口。南沙深水港有潛力成為粵港澳大灣區具有全球資源配置能力的世界級樞紐港，若能夠充分實現這個潛能，那將為廣州世界級城市的功能成長奠定堅實的基礎。

（二）特性二：中心區位

南沙位于粵港澳大灣區幾何中心。從廣州市來看，南沙曾因為遠離廣州主城區的區位，被市民戲稱為廣州的“西伯利亞”。而隨著粵港澳大灣區概念的提出，珠三角各市環灣重點平臺的紛紛出臺，南沙過去遠離市中心的區位，正逐漸顯現出扼守灣區頂部，位于珠三角幾何中心的區位優勢。南沙是廣州市距離東莞的濱海灣新區、深圳的前海新區、中山的翠亨新區等灣區重點平臺地理距離最近的點，未來隨著環灣交通設施的進一步優化，南沙灣區幾何中心的區位獨特性將進一步支撐南沙在粵港澳大灣區中的發展。

（三）特性三：土地空間

南沙具有充裕的土地空間資源儲備。與大灣區其他城市的重點發展平臺相比，南沙具有充足的用地空間，凸顯后發優勢。2015年，南沙建設用地規模為188平方公里，根據《南沙區土地利用總體規劃》，2020年南沙建設用地規模為245平方公里，建設余量接近60平方公里，遠超其他城市的環灣重點平臺。一方面，港口經濟的發展和升級需要充足的用地保障，港口衍生的高端物流、航運金融等生產性服務業需要相應的空間和用地；另一方面，隨著西江經濟帶等水系串聯的經濟腹地的產業發展，南沙作為這些地區的貨物出口門戶，能以充足的用地空間，確保未來新產業的空間供給。

（四）特性四：副中心職能

南沙是省會城市廣州的副中心。廣州作為南國重鎮和廣東省的省會，在兩方面具有顯著優勢：第一是對外交往功能，廣州歷來是國家南部疆域的對外交往中心。作為省會的廣州與港澳保持著密切的官方與非官方聯系，為南沙通過與港澳合作提高開放水平提供了條件；第二是公共資源集聚，省會城市集聚了全省的優質公共資源，是廣東優質教育、醫療等公共資源最為密集的城市。2016年，廣州普通高等教育本專科招生30.38萬人，在校生105.73萬人，在校生數量位居全國各大城市首位。這些優質公共服務和人才的聚集，為創新時代南沙大展宏圖提供了各種可能性。

三、大灣區視角下的南沙協同發展策略

粵港澳大灣區發展規劃的提出，為灣區城市的發展帶來了新的機遇，作為環灣地區級別最高的開發平臺之一，南沙需把握粵港澳大灣區的特點，抓住機遇采取有針對性的策略，把優勢條件兌現為發展的動力。

（一）策略一：與內陸腹地交通、產業雙對接，建設第四代港口

基于國家“一帶一路”倡議、粵港澳大灣區建設等戰略部署，以及廣州建設樞紐型網絡城市的總體謀劃，做實做強海港功能，為廣州全球城市的構建奠定堅實基礎是南沙發展的根本任務。

隨著經濟發展需求和技術條件轉變，以供應鏈為支撐，與廣闊經濟腹地形成交通和產業的緊密聯系，有效整合實體和信息資源，形成經貿、制造、物流等功能相互集成的“第四代港口”成為全球航運門戶建設的主要趨勢 。鹿特丹、新加坡等港口城市也憑借其與大范圍經濟腹地的緊密交通和產業關聯，躋身區域乃至全球重要的航運和產業中心。

在粵港澳大灣區發展戰略和《珠江—西江經濟帶發展規劃》 等國家策略的推動下，西江流域將成為新時期優化區域發展格局，培育現代化經濟體系的重要載體。在此背景下，緊密對接西江流域腹地，強化門戶功能是珠三角未來發展的重要方向。

在長期“兩頭在外”的高強度開發模式下，珠江東岸一方面與西江內陸腹地的經濟聯系較弱，另一方面也缺乏服務于內陸腹地的新功能生長的空間。香港和深圳都出現港口與城市相互爭奪發展空間的現象，港口對城市經濟的貢獻率也在下降，如香港葵青碼頭、深圳前海-蛇口港搬遷、轉型趨勢明顯，難以進一步強化港口功能。與之相比，南沙一方面具備充裕的土地資源，有條件布局國際航運相關功能。另一方面憑借西江這一航運量僅次于長江的水系，南沙具備與大西南地區對接、大規模拓展經濟腹地的天然優勢。

為緊密對接國家戰略布局，充分發揮南沙優勢，南沙有條件聚焦于建立與內陸腹地的交通、產業雙對接，打造具有世界影響力的第四代港口。

圖1 港口發展階段示意圖

首先是強化水運、鐵路疏港體系建設，鞏固南沙對經濟腹地的服務能力。通過對接“一帶一路”倡議，加快疏港鐵路建設，實現匯聚粵新歐國際鐵路通道和東南亞鐵路通道，大規模拓展南沙港的經濟腹地。同時協同東莞港，緊抓深圳、香港港口功能弱化契機，對接東岸腹地，打造西岸裝備制造等先進制造業和東岸電子信息等戰略性新興產業共同的出海門戶。在此基礎上，與傳統絲路通航港口城市建立聯盟，強化“一帶一路”門戶職能，將南沙港建設成為全球航運、服務、貿易的樞紐。

同時，通過推動臨港海洋產業發展，與經濟腹地共同構建強有力的供應鏈體系。國家推動南海大開發和西江經濟帶發展是南沙發展海洋產業，并與內陸腹地建立緊密產業關聯的重要機會。南沙應充分利用建設用地資源優勢，以新能源汽車、船舶和海洋裝備等先進制造業和海洋相關IAB產業為支撐，依托航運帶動航運服務等高端產業要素集聚，逐步培育具有全球影響力的海洋產業體系。通過交通聯系和產業關聯的雙鏈接，將強化南沙與經濟腹地的關聯性，在此基礎上，發揮南沙自貿區在金融、國際貿易等生產性服務業領域的優勢，與西江流域經濟腹地的產業體系緊密對接，打造內陸企業轉型升級和“走出去”的服務平臺，促進沿海—內陸經濟協調互動發展。

（二）策略二：構建十字型軌道交通中心，兌現幾何中心區位優勢

南沙處于廣州、東莞和深圳三城的城市密集地區，周邊分布著密集的大型機場、港口、高鐵樞紐，幾何中心的區位為其發展帶來明顯的市場區位優勢。但是，在流空間重要性取代地方空間的時代，幾何中心的區位優勢需要通過交通構建來兌現。在珠三角急速走向軌道化的過程中，南沙必須跳出廣州，以灣區十字交通中心的視角來謀劃軌道交通網絡的布局。

圖2 珠三角地區要素分布現狀示意圖

圖3 “一帶一路”主要交通線布局示意圖

南沙通過構建十字軌道交通中心，匯聚灣區內人流、信息流和資金流，推動創新鏈條的完善。目前，大灣區規劃或正在建設湛肇廣河高鐵、廣汕鐵路、深茂鐵路、深圳—珠海城際（遠景預留）4條東西向的區域軌道。其中，南沙站是深茂鐵路的重要節點。南北方向主要由廣佛江珠城際、廣珠城際、穗莞深城際、廣九鐵路4條區域軌道構成。但是，4條南北向鐵路均未經過灣區的幾何中心。建議推動廣中珠澳城際、廣州地鐵18號線等高速鐵路考慮南延方案，聯系廣佛都市區與珠澳都市區，構筑南沙十字型軌道交通樞紐的重要南北貫通線，形成環灣環線+十字樞紐的環灣軌道格局。在軌道交通時代兌現幾何中心區位，串聯區域重要科技設施和城市重點平臺，實現高水平的區域協同發展。

圖4 南沙構建十字型軌道樞紐示意圖

圖5 十字型加環的灣區軌道示意圖

（三）策略三：發揮省會城市優勢，攜手港澳深化對外開放

作為長遠的發展目標，南沙不應該滿足和局限于作為廣州的副中心，但是，對于目前依然還處在資源集聚階段的南沙，應該要充分發揮自己作為省會城市唯一副中心的角色，積極發揮省會城市在資源配置上的優勢。作為省會的廣州在對外交往功能和公共資源的集聚方面優勢顯著，結合南沙發展優勢的構建，建議南沙做好以下三個方面的謀劃：

第一是與香港合作謀劃建設“香港城”，營造灣區優質公共服務高地。如前所述，“一國兩制三關貿區”是粵港澳大灣區的獨特性之一，事實上，“一國兩制三關貿區”所形成的制度界面地區，一直是大珠江三角洲地區發展最快、最有活力的地區。但是，南沙雖然與香港隔水相望，但這道“水”，卻成為了兩者空間上的“墻”。目前，從國家層面來說，保持港澳長期穩定發展是粵港澳大灣區發展的重要使命，而香港也面臨著年輕人缺乏發展機遇的難題，因此，建議與香港合作在南沙設立“香港城”：施行香港標準和管理制度，大力引進香港的優質公共服務，采用香港教育、醫療等公共服務的模式和制度，推動粵港澳全面合作。“香港城”的建設，一方面可以為港籍人士提供就業、可負擔住房以及香港標準的醫療、教育等公共服務，吸引港人來粵工作生活，推動香港全面融入國家發展；另一方面，可以在某種程度上把“一國兩制三關貿區”的制度界面引進南沙，借此形成港澳高標準的醫療、教育等公共服務配套，營造灣區優質公共服務高地，提高對國際人士及高端人才的吸引，為南沙發展支撐。

第二是謀劃布局對外開放常設機構，構筑對外交往新平臺。新時期廣州市提出建設國際交往中心的發展目標，建議在南沙集中布局廣州面向未來的對外開放常設機構。南沙大灣區中心的區位，以及臨山濱海的環境，加上國際金融論壇（IFF）永久會址的選址，使其具備設立對外交往平臺的優良條件。建議廣州市及灣區新時期的對外交往平臺、依托“廣交會”設立“中國南南合作中心”，國際事務談判與經常性議事場所等對外交往平臺優先考慮在南沙布局。

第三是把市區優質公共服務資源向南沙引。

（四）策略四：共筑美麗灣區，發揮水網地區自然條件優勢

粵港澳大灣區著力打造世界著名優質生活圈，它是灣區實現國際科技產業創新中心、活力經濟區等其他目標的支撐條件。一個杰出的城市往往離不開優越的自然生態基底，而用好自然基底對形成千年城市有著深遠的影響。世界著名的城市都具有顯著的特點，巴西的里約熱內盧、美國的舊金山都是直接與引人入勝的自然地理環境聯系在一起。密集而連通的河口水網是南沙顯著的自然環境特征，南沙應充分利用水鄉資源特色，塑造城市品牌，營造高品質城市空間。

第一是要打造連續的魅力公共空間。公共空間是城市中“家”和“辦公室”之外的“第三空間”，是城市新思想、新興產業孕育的地方。南沙河網可達性高、可塑性強，具有打造城市公共空間得天獨厚的載體。南沙一方面應增強水岸空間的連通性，建設濱水慢行系統，串聯城市與自然，將郵輪母港、明珠灣區等城市核心區域與天后宮、濱海公園等生態文化資源串聯起來。另一方面應加強岸線的活力，依托濱水空間建設展覽館、歌劇院、主題樂園等文化、休閑公共設施，舉辦音樂會、簽售會等主題活動。

第二是要發展水上交通。南沙水系線性成網，連通性高，且串聯了城市居民的居住片區、工作場所以及自然游憩區域，具備打造立體水上交通的條件。南沙一方面應加強交通銜接，尤其是游輪母港、高鐵站等重要交通設施與內河水系的銜接；另一方面應加強設施接駁，完善水上交通與軌道站點、公交站點、綠道驛站等的接駁。

第三是打造安全、宜居的韌性城市。雖然南沙目前的防洪、防潮等標準達到百年一遇，但城市總要面向未來，好的城市生命周期達千年以上，如雄安新區提出了千年大計。2013年8月《自然》雜志發表的《未來洪災給海岸大城市帶來的損失》比較了未來全球受洪災影響最大的20個城市，認為廣州市所遭受的影響最大（受到的經濟損失及其占當地GDP的比重均最大） 。不管該文的預測準確性如何，但南沙作為廣州面向國際的濱海新城，應把建設韌性城市作為目標，城市規劃要為未來不可知因素，如海平面上升、極端天氣等留有緩沖空間，為未來的堤防系統升級預留可能 。南沙一方面應預留紅樹林、濕地灘涂等生態空間緩沖災害影響，這些自然生態系統海防效果經歷了時間的考驗，城市發展不應輕易侵占；另一方面應結合堤防系統，建設水岸公園、潮汐公園等，在保證堤防安全的情況下增強水岸親水性，促進功能混合，增強水岸活力。

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