從邊緣城市到灣區中心：粵港澳大灣區建設背景下的南沙定位

◎ 程 慧 劉玉亭

在美國，自20世紀70年代以來，隨著居住、商業和大量服務業就業崗位向郊區的遷移，郊區新興的獨立節點——邊緣城市——逐步形成。歐洲同樣出現了與美國類似的邊緣城市現象，但在主導動力上存在顯著差別。在中國，開發區轉型發展下的邊緣城市作為一種全新類型的郊區增長點已經出現，廣州市域南部的南沙就是一個典型案例。值得注意的是，南沙的轉型發展并沒有止步于廣州的邊緣城市，近年來，“一帶一路”倡議的提出，中國（廣東）自貿試驗區的設立，以及粵港澳大灣區深化合作戰略的推出，對南沙的未來發展提供了國家層面的直接指引。在此背景下，南沙開啟了從邊緣城市向粵港澳大灣區區域中心的戰略提升。

粵港澳大灣區覆蓋粵港澳三地的“二區九市”，包括香港、澳門、廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山、惠州、江門和肇慶。2017年3月，粵港澳大灣區的合作發展正式在國家戰略層面提出。國務院總理李克強在第十二屆全國人大五次會議上的政府工作報告中提出，“要推動內地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃，發揮港澳獨特優勢，提升在國家經濟發展和對外開放中的地位與功能”。繼而2017年7月1日，在習近平主席見證下，國家發改委與廣東省人民政府、香港特別行政區政府及澳門特別行政區政府，在香港簽署《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》。中央政府的高度重視，意味著粵港澳大灣區的建設成為國家層面上的重大發展戰略，目的在于打造國際一流灣區和世界級城市群。從GDP總量上來講，香港、廣州和深圳是粵港澳大灣區“二區九市”的三大核心。而地處大灣區地理中心位置的區位優勢，以及近年來國家級經濟技術開發區、國家級新區、自貿試驗區等一系列國家層面平臺的建設，共同賦予南沙成為粵港澳大灣區區域中心的潛力和實力。

一、美國郊區化的發展與邊緣城市的出現

按照技術條件、發展速度及特點，美國城市的郊區化可以1920年為界，分為近代和現代兩個時期。20世紀20年代以后，美國現代郊區化發展經歷了三個階段[1]。

第一階段始于1920年，是居住郊區化階段。郊區人口的增長率大于城市中心區，城市郊區不斷蔓延膨脹，速度迅猛；第二階段為戰后初期和20世紀50—60年代，美國城市郊區化發展到高潮階段。隨著居住向郊區的大規模遷移，制造業、商業以及服務業紛紛入駐郊區；第三階段為20世紀70年代以后，美國城市郊區的“邊緣城市”形成階段。企業總部的郊區化推動郊區總就業的不斷增加，郊區承擔了越來越多的城市職能。

在居住郊區化、工業及商業郊區化之后，美國迎來了就業崗位的全面郊區化階段。美國郊區不僅取得了人口優勢，而且在就業方面也取得了優勢地位，因而呈現出越來越強烈的城市性特征。郊區在就業中心的基礎之上逐步發展成為獨立的城市地區，邊緣城市由此形成（圖1）。

圖1 邊緣城市的形成歷程[2]

（一）概念提出

1991年，美國華盛頓郵報（Washington Post）記者喬埃爾·高樂（Joel Garreau）在其著作《生活在新的邊界》（Edge City:Life on the New Frontier）中，首次提出“邊緣城市”（edge city）這一概念，用以描述20世紀美國現代郊區化發展的第三個階段。高樂在全美45個都市地區認定了123個邊緣城市，78個“準邊緣城市”，以及5個正在規劃中的邊緣城市。全美幾乎每個大中城市周圍都有一至數個邊緣城市[3]，地處城市或區域發展走廊是邊緣城市的主要區位特征[4-5]。美國邊緣城市具體包括5個功能性標準：⑴具有500萬平方英尺（46.45萬平方米）以上的可租用辦公樓面；⑵具有60萬平方英尺（5.6萬平方米）以上的可租用零售商業樓面；⑶就業崗位數量超過臥室數量；⑷是一個為人們所意識到的特定地域；⑸與30年前的景觀大不一樣。

邊緣城市一般分為三種截然不同的類型：⑴傳統郊區城鎮生長或復興所形成的新城市；⑵城市邊緣區內發展起來的新城市，通常圍繞一個強大的經濟增長點，如商業購物中心、機場、大學或辦公綜合設施等；⑶全新規劃的社區。

（二）主要特征

邊緣城市是美國乃至歐洲發達國家城市發展的新形式，是位于原中心城市周圍郊區新發展起來的商業、就業與居住中心。這些新的中心具備了居住、就業、交通及游憩等典型的城市功能，但建筑的密度比中心城市低[3]。具體來講，⑴在構成要素上，邊緣城市具備一個“城市”所應具備的完善功能；⑵就城市形態而言，邊緣城市大多擁有高強度開發的中心，是低密度開發模式下的獨立節點，與傳統意義上的城市形式不盡相同；⑶從邊緣城市與核心城市之間的關系上看，邊緣城市相對獨立，可視作某種新城；而在功能或產業結構方面，邊緣城市相比核心城市更為專業化和多樣化；同時，邊緣城市取代了核心城市的一部分功能，并與核心城市形成一種功能依賴的關系[6-7]。

二、歐洲的邊緣城市網絡

歐洲是否出現了與美國同等意義上的邊緣城市？Kloosterman和Musterd[8]認為，到目前為止沒有證據表明在歐洲出現了符合高樂標準的邊緣城市。歐洲大都市區的發展態勢與北美的確存在一些顯著區別，歐洲的邊緣城市并非是美國的翻版，而是基于歐洲城市發展背景下的一種典型的“歐洲模式”。從特征上來看，歐洲的邊緣城市，⑴在過去的20年或30年間出現；⑵其中的居民大多保持較強的本土觀念；⑶邊緣城市中的就業崗位高度集中。就形成機制而言，與美國邊緣城市相比，歐洲的城市邊緣地區更多由規劃引導開發，國家干預、區域規劃、地方政府以及公共部門在其形成過程中扮演著更為重要的角色[9]。

歐洲的邊緣城市網絡（Edge Cities Network）由10個邊緣城市組成。這10個邊緣城市包括都柏林的Fingal County、貝爾法斯特的North Down、倫敦的Croydon、巴黎的Noisy-le-Grand、里斯本的Loures、馬德里的Getafe、斯德哥爾摩的Nacka、哥本哈根的Ballerup、赫爾辛基的Espoo以及雅典的Kitissia（圖2）。這些邊緣城鎮和邊緣城市可能有著不同的發展模式，而其共同點在于它們都接近中心城市，都依賴與中心城市的協同發展[10]。

圖2 歐洲的邊緣城市網絡[10]

表1 豐臺科技園與美國邊緣城市的特征比較[13]

三、基于開發區轉型下的中國邊緣城市

相比西方國家，中國城市的郊區化呈現出不同特征。中國的郊區發展經歷了從產業搬遷到建設工業衛星城，到居住搬遷，再到最近的由戰略規劃和地方政府企業化行為所促生的遠郊郊區化，甚至一些大城市已經開始呈現出后郊區化的特征[11]。在中國的城市郊區，產業結構仍多以制造業為主，但隨之產生的生產性服務業，以及迅速轉型所帶來的一系列生活性服務業，將可能使其呈現與國外邊緣城市相似的產業結構，并逐步具備完善的城市功能。基于此，中國郊區開發區的轉型與再開發促生出一種全新類型的具中國特色的邊緣城市[12]。在中國城市，最初單一產業功能的開發區經歷一步步地發展壯大，到今天的轉型與再開發，已成長為具備完善功能的郊區新中心，成為大城市區域（city-region）的獨立節點，反映出中國城市發展的一種全新景象。

北京的豐臺科技園是中國邊緣城市的典型案例。其建設目標為，打造智能化、低密度、生態型，集辦公、科研、中試、商務于一體的企業總部集群基地。就城市形態而言，豐臺科技園在大城市郊區形成了一個以辦公業為主體的區域，這在很多方面與美國邊緣城市具有相似性。

四、廣州南沙：從邊緣城市到灣區中心

南沙位于廣州市域的最南端，地處粵港澳大灣區的地理核心位置。從1993年國務院批準設立南沙國家級經濟技術開發區至今，南沙經歷了由開發區到廣州的邊緣城市，再到粵港澳大灣區區域中心的轉型發展。本節將首先回顧南沙的發展與轉型歷程，繼而具體闡釋南沙轉型發展的兩個關鍵階段：⑴從開發區到邊緣城市，南沙作為廣州的邊緣城市的基本特征，主要通過與國外邊緣城市的比較加以總結；⑵從邊緣城市到灣區中心，重點指出南沙在粵港澳大灣區中的戰略地位與戰略功能。

表2 廣州南沙的轉型軌跡：開發區—邊緣城市—灣區中心

（一）南沙發展歷程回顧

從1993年南沙設立國家級經濟技術開發區以來，南沙的發展大致經歷了起步探索、快速成長、加速提升、轉型發展和戰略提升等五個階段（表2）。在國家戰略和廣州政策指引的不斷調整下，南沙的定位由最初以工業生產功能為主導（1993—2000），到工業生產為主、生活服務為輔（2001—2004），到逐步走向功能綜合（2005—2013），再到功能面向區域，并打造粵港澳大灣區的區域中心（2014年至今）的不斷演變。

（二）從開發區到邊緣城市：南沙與國外邊緣城市的特征比較

南沙提供了一個從開發區轉型成為廣州邊緣城市的典型案例。通過將南沙與新澤西西部邊緣城市（“287&78”地區）[3]和倫敦南部邊緣城市（克羅伊登）[15]進行對比，可以看出南沙在類型、產業結構、與中心城市關系、城市空間形態、建設方式、主導推力、生長路徑和發展歷程等方面具有不同于國外邊緣城市的一系列特征。

1. 類型

美國新澤西“287&78”地區屬于Romanos等[16]劃分國外邊緣城市的第二種類型，即城市邊緣區內發展起來的新城市，通常圍繞一個強大的經濟增長點，如商業購物中心、機場、大學或辦公綜合設施等。英國倫敦的克羅伊登屬于Romanos等劃分國外邊緣城市的第一種類型，即傳統郊區城鎮生長或復興所形成的新城市。而廣州南沙則屬于中國“邊緣城市”的類型之一，即中國郊區開發區轉型與再開發所促生的具中國特性的“邊緣城市”。

2. 產業結構

美國新澤西“287&78”地區以生產性服務業為主導，同時工業及高新技術產業并重。英國倫敦克羅伊登的制造業僅居于輔助地位，金融業、零售業及總部經濟等生產性服務業是其主導產業類型，且第三產業的就業比重高達82.2%。廣州南沙未來產業發展的重點是打造以生產性服務業為主導的現代產業新高地和建設具有世界先進水平的綜合服務樞紐[17]。

3. 與中心城市關系

美國新澤西“287&78”地區與中心城市同時重新繁榮，有效緩解中心城市的就業壓力，甚至正在幫助解決傳統中心城市的社會問題。可以說，“287&78”地區與中心城市是平行的關系。英國倫敦的克羅伊登接近中心城市，并依賴與中心城市的協同發展。從廣州市域層面來講，南沙的發展與中心城市的關聯性不強；而從粵港澳大灣區區域層面來看，南沙將可能發展成為華南地區重要經濟增長極和粵港澳大灣區的區域中心。

4. 城市空間形態

三者的城市空間形態較為相似，均作為中心城市郊區的綜合性次級核心，通過高等級交通實現與中心城市的聯系。

5. 建設方式

美國新澤西“287&78”地區主要采取私人開發商主導的方式，英國倫敦克羅伊登主要采取中央政府主導與公共開發為主的方式，而廣州南沙則是采取中央政府政策扶持與地方政府開發主導的方式。

6. 主導推力

美國新澤西“287&78”地區建設發展的主導推力，源于20世紀80年代后期新澤西就業崗位的全面郊區化和私人開發商為主的市場力量。英國倫敦的克羅伊登建設發展的主導推力，源于20世紀60—70年代倫敦早期的郊區化、中央政府的大力扶持以及公共部門的有力推動。廣州南沙的主導推力則更為多元。一方面，郊區化、工業化是中國開發區導向的“邊緣城市”形成的重要推力；另一方面，國家戰略和政策支持提供了南沙戰略提升的強大動力。

7. 生長路徑

美國新澤西“287&78”地區建立在私人開發商自發選址、設計和建設基礎上，遵循的是一種市場自發式生長路徑。英國倫敦的克羅伊登建立在政府主導的規劃及政策指引基礎上，由地方自治區委員會主導建設，遵循的是一種規劃制導式的生長路徑。廣州南沙則是基于原有開發區的建設基礎，在政府和市場雙重推力作用下開展大規模城市建設，通過轉型與再開發逐步形成“邊緣城市”，它遵循的是規劃制導式與市場自發式相結合的生長路徑。

8. 發展歷程

美國新澤西“287&78”地區在中心城市郊區化的推動下，經歷了從單純居住到工業、商業的大范圍拓展，再到借助大型商業購物中心的入駐，成長為具備很高標準的商業服務業中心，最終成為邊緣城市的發展歷程。英國倫敦的克羅伊登在向后工業經濟轉變的過程中，比大多數英國地區超前了20年，它經歷了從一個市場小鎮成長為倫敦一個重要的居住郊區，進而華麗蛻變為一個以就業辦公中心而聞名的邊緣城市。廣州南沙則經歷了從開發區到中國“邊緣城市”的轉型歷程，且南沙的轉型還在繼續，并逐步走向粵港澳大灣區的區域中心。

（三）從邊緣城市到灣區中心：南沙在粵港澳大灣區中的戰略地位

2014年以來，在一系列國家級戰略及政策助推下，南沙的戰略地位得到了新的提升，逐步從廣州南部的“邊緣城市”走向粵港澳大灣區的“區域中心”。從國家層面、粵港澳大灣區層面以及廣州市域層面均可看出其區域中心的定位。

從國家層面來講，2014年底，國務院批準成立中國（廣東）自貿試驗區，包括廣州南沙新區片區、深圳前海蛇口片區和珠海橫琴新區片區。南沙新區片區的優勢就在于其粵港澳地理中心的區位、豐富的港口岸線資源以及與港澳的緊密聯系。2017年的《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》中特別提到，推進廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴等重大粵港澳合作平臺的開發建設，充分發揮其在進一步深化改革、擴大開放、促進合作中的試驗示范和引領帶動作用。在建設中國（廣東）自貿試驗區及粵港澳大灣區的國家戰略層面，南沙分別作為重要組成部分和試驗示范區被特別提出。

就粵港澳大灣區層面而言，從粵港澳大灣區“二區九市”最新確立的圍繞大灣區發展的目標和重點中，可以看出“二區九市”各自獨特的發展目標和發展重點，以及彼此之間的聯系和互補。總體來看，在粵港澳大灣區的“二區九市”中，作為科技產業創新載體的有深圳、珠海、肇慶和惠州；作為先進制造業基地的有東莞和中山；作為樞紐及門戶城市的有江門、佛山和肇慶。澳門的發展重點在于建設世界旅游休閑中心以及商貿文化合作平臺。而香港、廣州和深圳無疑成為粵港澳大灣區的三大核心和引擎。其中，廣州圍繞大灣區戰略提出的發展定位是粵港澳大灣區的核心增長極，并特別將“南沙粵港澳全面合作示范區”作為其發揮核心增長極作用的重要依托和陣地。可以說，在粵港澳大灣區的“二區九市”層面，南沙已經成為區域發展的重要中心。

在廣州市域層面，2018年2月公示的最新一輪廣州市總體規劃——《廣州市城市總體規劃（2017—2035）》——的草案中提出，廣州全域將形成“主城區-副中心-外圍城區-新型城鎮-鄉村”的城鄉空

表3 粵港澳大灣區“二區九市”圍繞大灣區戰略的發展目標和重點

間網絡體系，南沙成為廣州市域范圍內唯一的副中心。總體規劃確立南沙三大關鍵定位：（1）高水平對外開放門戶樞紐，（2）綠色智慧宜居城市副中心，（3）粵港澳大灣區綜合服務功能核心區和共享發展區。其中，門戶樞紐功能和綜合服務功能均指向粵港澳大灣區，目標在于將南沙建設為大灣區交通中心和綜合服務功能核心區。因此，在廣州市域層面同樣明確了南沙作為粵港澳大灣區區域中心的定位。

事實上，南沙已經逐步開啟了向粵港澳區域中心地位的戰略提升，主要集中在區域交通樞紐的構建（對內）和國際航運、服務貿易中心（對外）的打造上。具體而言，南沙作為區域交通中心將粵港澳大灣區“二區九市”有機聯系起來，幫助實現大灣區內部之間合作的便捷和高效。南沙正在建立與粵港澳大灣區相關城市核心節點的“半小時交通圈”，主要包括軌道交通、高快速路和航運，推動南沙由地理幾何中心向區域交通樞紐轉變[18]。而國際航運、服務貿易中心的打造則主要依托南沙港區和南沙自貿區，促進大灣區整體對外的國際貿易和國際交往。

五、結語

通過理解國外邊緣城市的概念和特征，對比中國大城市郊區開發區轉型發展的路徑，提出基于開發區轉型下的中國邊緣城市。聚焦廣州南沙，提出其轉型發展的兩大階段。依據廣州南沙與國外邊緣城市案例的特征比較，南沙作為中國開發區導向的“邊緣城市”具備自身的一些特性：（1）產業結構方面，與國外邊緣城市相比，南沙的產業類型更為多元。除兩者兼具的先進制造業、高端服務業及科技產業之外，南沙憑借臨海區位優勢及優越的自然稟賦，將同時發展海洋產業與旅游休閑健康產業。（2）與中心城市關系方面，國外邊緣城市或是為緩解中心城市就業壓力而出現，或是與中心城市依附共生；南沙的情況則不同，是在原有開發區基礎之上經歷轉型與再開發，逐步走向獨立與綜合。（3）建設方式、主導推力與生長路徑方面，與北美邊緣城市由私人開發商主導建設、遵循市場自發式的生長路徑，歐洲邊緣城市由中央政府和公共部門主導建設、遵循規劃制導式的生長路徑不同，南沙的建設是在中央政府與地方政府的共同主導下，同時市場化導向的多種開發形式也在發揮作用，規劃制導與市場自發共存并舉。（4）發展歷程方面，與國外邊緣城市不同，南沙是在開發區這一中國特色地域類型的基礎之上，經歷轉型與再開發，逐步形成的中國開發區導向的“邊緣城市”，并依托獨特的區位優勢，正在走向粵港澳大灣區的區域中心。

南沙從最初的以工業生產功能為主導的開發區，轉變為具備綜合城市職能的廣州南部邊緣城市，近年來又開啟了從邊緣城市向粵港澳大灣區區域中心的轉型。伴隨南沙戰略地位的逐步提高，其背后的主導動力也從地方政府政策扶持和私人投資開發為主，轉變為中央政府政策支持和國家戰略推動為主。南沙作為粵港澳大灣區區域中心的建設已經展開，區域交通樞紐和國際航運、服務貿易中心的構建將推動南沙在粵港澳大灣區中不斷提升戰略地位和發揮戰略作用。

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