貴州銅仁市江口縣人民檢察院訴銅仁市國土資源局、貴州梵凈山國家級自然保護區管理局不依法履職案解讀

謝丹 楊俊 徐全兵 劉輝

案情回顧

（一）基本案情

楊家屯—上堰溝一帶紫袍玉帶石礦區處在貴州梵凈山國家級自然保護區科學實驗區內。2006年5 月江口縣國土資源局在接到銅仁地區國土資源局的批復后與銅仁紫玉旅游工藝有限公司（以下簡稱紫玉公司）簽訂《江口縣采礦權出讓合同》。2006年6 月，貴州省銅仁地區國土資源局向紫玉公司頒發《采礦許可證》。2006年6月以來，紫玉公司進入江口縣德旺鄉壩梅村大火堰組楊家屯至上堰溝玉帶石礦區進行探洞及建設，并開采紫袍玉帶石。紫玉公司在保護區內采用鑿巖爆破空場采礦法，導致生態、地質環境嚴重破壞，并且該公司沒有礦山開采方案和環境保護措施，每開采1噸礦石產生10噸以上尾礦，全部覆蓋在山間植被上，造成無法恢復的生態環境破壞。

（二）訴前程序

2016年9月29日，江口縣人民檢察院將此案作為行政公益訴訟案件立案審查，于2016年10月26 日分別向銅仁市國土資源局（2110年10月22日，撤銷銅仁地區設地級銅仁市，故以下正文均統一表述為銅仁市國土資源局）、梵凈山國家級自然保護區管理局發出檢察建議，督促銅仁市國土資源局撤銷其在自然保護區的科學實驗區違法發放的采礦許可證，并督促梵凈山國家級自然保護區管理局履行其管理職責。銅仁市國土資源局否認其存在違法發證的行為，梵凈山國家級自然保護區管理局雖責令紫玉公司拆除土地上建筑物及恢復被占林地，但紫玉公司未進行拆除與恢復，梵凈山國家級自然保護區管理局未履行有效監督和管理，怠于履行職責，國家和社會公共利益仍處于受侵害的狀態。2016年12 月29日，江口縣人民檢察院針對銅仁市國土資源局違法行政、梵凈山自然保護區管理局怠于履職向貴州省遵義市播州區人民法院提起行政公益訴訟。

（三）訴訟情況

2017年8月23日，遵義市播州區人民法院作出一審判決，支持了江口縣人民檢察院提出的全部訴訟請求，即確認銅仁市國土資源局未經國務院授權的有關行政主管部門同意，在梵凈山國家級自然保護區設置采礦權，許可紫玉公司開采江口縣楊家屯—上堰溝紫袍玉帶石礦的行為違法；確認銅仁市國土資源局和梵凈山國家級自然保護區管理局在2016年10月25日之前對紫玉公司開采江口縣楊家屯—上堰溝紫袍玉帶石礦怠于履行管理法定職責的行為違法；由銅仁市國土資源局對紫玉公司開采江口縣楊家屯—上堰溝紫袍玉帶石礦環境修復治理工程履行監督管理職責到環境修復治理工程驗收合格；由梵凈山國家級自然保護區管理局對環境修復治理工程進行全程督促管理。

宣判后，貴州省銅仁紫玉公司提出上訴，貴州省遵義市中級人民法院于2017年12月15日作出二審判決，維持原判。現判決已生效。

特色解讀

（一）本案的特點

1.本案公益性強

本案作為一例環境行政公益訴訟，其目的不僅僅是監督行政機關的行政權力，最主要的目的是保護生態環境公益。楊家屯—上堰溝一帶紫袍玉帶石礦區處在貴州梵凈山國家級自然保護區科學實驗區內，同時又是銅仁母親河錦江的發源地之一，該區域是動物與微生物賴以生存的家園。由于破壞性的開發利用活動，使得生態環境遭受嚴重破壞，良性物質循環被打斷，特別是大量的廢渣被隨意丟棄，大面積植被被亂石掩蓋而無法生長，碎石隨雨季洪水不斷沖刷至下游，造成下游河床增高，洪水災害頻發，地質災害隱患不能得到有效排除，人民群眾生命財產安全時刻處于黃色警戒。

2. 本案損害具有漸進性、累積性

紫玉公司進入江口縣德旺鄉壩梅村大火堰組楊家屯—上堰溝玉帶石礦區開采礦石， 2006年該公司有12個礦洞，到2017年梵凈山自然保護區管理局共封閉紫玉公司在上堰溝、新堰溝、楊家屯開采的礦洞就有25個。紫玉公司生產后的廢砂廢石堆放在周圍溝谷中，目測形成長約200米、寬約90米、深約20米的三角形堆放帶，堆放廢砂廢石的土地受到嚴重污染，惡化了土壤原有的理化性。該案的損害長達10年，損害結果亦進一步累積、加重。

3.本案判決具有溢外效應

本案一、二審判決作出后，作為行政機關的銅仁地區國土資源局從最開始的堅決否認存在違法履職行為到后來充分認識到了在法律理解方面的欠缺，并在隨后作出的頒證行為中嚴格依法依規履行法定職務。同時，案件判決后，亦引起了銅仁市人民政府對風景名勝區環境保護的高度重視。隨后，銅仁市林業局、銅仁市旅游發展委員會牽頭對銅仁生態文明建設和環境保護工作進行了“全面體檢”，查處風景名勝區各種違法違規行為，逐一核查梵凈山、佛頂山、麻陽河國家級自然保護區內目標地理位置、所在功能區、設施名稱、設施類型、設施規模、建設時間和設施現狀。重點整治采礦、采砂、工礦企業和保護區核心區緩沖區內旅游開發、水電開發等對生態環境影響較大的活動。據此本案的判決在統一法律適用上及客觀上起到了超出個案的輻射作用。

4.對案件的監督延伸到了執行監督

檢察機關在起訴本案時，不僅考慮到確認行政機關的違法行政行為，要求其負責修復環境，而且在起訴中要求判令被告負責對修復過程中的監理、修復后的驗收作出安排。在法院判決后，檢察機關仍然對銅仁市國土資源局、銅仁梵凈山國家自然保護管理局的履職情況進行跟蹤、跟進，以確保案件的執行及后續的環境修復得以落實。

（二）案件辦理過程中存在的難點及對策

1.調查取證方面

（1）調查取證難。檢察機關對案件的取證既無強制措施也無救濟方式，調查核實權不具有剛性的法律強制性，而本案涉及的被告為兩個行政主體，一個第三人，且案件的違法行為時間長，從2006年至2016年長達10年之久，很多證據的調取難度隨著時間的延長而增加，同時本案需要調查的證據相當繁雜，證據需要到多個行政部門調取，因此大量的協商溝通就是調取證據的“前置程序”。另外本案的損害具有復雜性和累積性的特點，有時由多個原因導致一個結果，受損害機理各異，導致了檢察機關在因果關系的舉證上存在很大的困難。

（2）對策。針對調查取證難的問題，檢察機關采取了以下多種措施解決。一是主動向當地黨委匯報本案工作開展情況，自覺將公益訴訟工作置于黨委的絕對領導下，爭取黨委對公益訴訟案件的有力支持。二是注重案件基本事實的證據收集和固定。

具體的做法是，首先，省人民檢察院辦案組指導銅仁市人民檢察院、江口縣人民檢察院按照證據固定的“四步審查法”，即在調查中緊扣侵害公益事實已發生、明確履職責任主體、行政機關違法事實、國家和社會公共利益持續受損四個要件，組織相關證據。

第一步，圍繞侵害公益事實已發生的要件，調查重點為江口縣德旺土家族苗族鄉壩梅村楊家屯—上堰溝礦區是否屬貴州梵凈山國家級自然保護區科學試驗區內；紫玉公司在江口縣德旺土家族苗族鄉壩梅村楊家屯—上堰溝礦區開采紫袍玉帶石是否造成生態環境和資源嚴重破壞。

第二步，圍繞明確履職責任主體的要件，調查重點為對紫玉公司在江口縣德旺土家族苗族鄉壩梅村楊家屯—上堰溝礦區開采紫袍玉帶石活動，銅仁市國土資源局是否履行了法定監督管理職責；貴州梵凈山國家級自然保護區管理局對此是否具有法定監督管理職責，是否履行了法定監督管理職責。

第三步，圍繞行政機關違法事實的要件，調查重點為銅仁市國土資源局向紫玉公司頒發采礦許可證是否取得國務院授權的有關主管部門同意，頒發采礦許可證是否滿足頒證條件；紫玉公司成立、變更、經營等情況，以及背景和其公司辦理相關手續情況。

第四步，圍繞國家和社會公共利益持續受損的要件，調查重點為紫玉公司在江口縣德旺土家族苗族鄉壩梅村楊家屯—上堰溝礦區開采紫袍玉帶石活動是否還在持續；江口縣德旺土家族苗族鄉壩梅村楊家屯—上堰溝礦區附近村民民意，及紫玉公司與當地村民之間的各種關系。

江口縣人民檢察院于2016年4月至2016年11月29日期間，向銅仁市質量技術監督局、銅仁市工商管理局、銅仁市國土資源局、梵凈山國家級自然保護區管理局等多部門調閱復制了違法企業的營業執照、組織機構代碼證，劃定礦區范圍申請書、占用礦產資源儲量登記書、礦權申請登記表、礦山開采協議、梵凈山國家級自然保護區管理局對涉及梵凈山自然保護區礦區坐標的說明、現場檢查筆錄等書面證據，并及時收集了利害關系人的證人證言，走訪礦區附近村民了解民意，采取拍照、錄像等方式對證據進行固定。

其次，根據案件推進狀況，及時補強相應證據。人民檢察院訴前跟蹤監督中發現紫玉公司在起訴前存在偶爾的開采行為，隨即制作了視頻資料及現場圖。2016年12月起訴后，人民法院建議檢察機關補充現場勘查報告，江口縣人民檢察院立即到現場進行了勘查并制作了現場勘驗筆錄。

再次，靈活運用取證手段，綜合運用多種調查取證方式，全方位多角度展現案件事實。檢察機關綜合運用調閱、復制行政執法卷宗材料、詢問行政相對人、利害關系人以及證人、收集書證、視聽資料、勘驗現場等多種調查取證方式，使案件事實更加立體清晰，特別是針對國家和社會公共利益遭受損害的舉證。

2.法律適用方面

（1）專業性強，案件的法律適用存在難點。本案涉及礦產領域中采礦權的設置、出讓、登記、許可等程序，亦涉及礦產儲量、開采回采率、開采標高及如何界定自然保護區礦區坐標等專業性強的問題，同時行政法律法規、地方性規章條款眾多、發展變化快，法律適用上存在一定的難點，如銅仁市國土資源局取得貴州梵凈山國家級自然保護區管理局同意，是否就是取得國務院授權的有關主管部門同意，還比如本案在選擇公益訴訟類型上及怎樣確定被告上均存在難點。

（2）對策。一是由于這些問題存在分歧意見，因此省人民檢察院指出，這些存在的分歧意見，將來必定是控辯雙方的爭議焦點，務必要研究透徹。對這些問題，辦案人員高度重視，及時進行討論會診，真理越辯越明，通過集體反復論證，查閱大量司法解釋，收集類似案例，適時商請相關省級行政部門給予解惑，存在的問題逐一得到解決。例如，對于銅仁市國土資源局是否違法頒給紫玉公司采礦證的問題，檢察機關在查閱大量的司法解釋、相關案例及調查取證后，得出梵凈山自然保護區的行政主管部門應為國家或者貴州省相應的行政主管部門，梵凈山管理局是貴州省林業廳在自然保護區內設立的專門管理機構，負責自然保護區的具體管理工作，不是國務院授權的行政主管部門。因此，本案中梵凈山管理局在紫玉公司的采礦申請上簽字，同意完善法定手續后建設和生產，超越了《中華人民共和國自然保護區條例》的授權，其同意行為不能發生“國務院授權的有關主管部門同意”的效力，銅仁市國土資源局對紫玉公司頒證的行為屬于違法的行政許可。最終兩審法院的認定均與檢察院的認定一致。

二是上下聯動，嚴把案件質量關，嚴格層報審批標準。該案從江口縣人民檢察院層報至貴州省人民檢察院，經過了縣、州、省三級檢察院共5次集體討論，其中，江口縣人民檢察院就該案先后8次到銅仁市人民檢察院匯報工作進展情況，同時，江口縣人民檢察院、銅仁市人民檢察院多次就案件相關問題請示貴州省人民檢察院。

三是從細節入手，本著“把案件剖析得細一點”、“把困難估計得充分一點”的辦案思路，銅仁市兩級檢察機關克服跨區域起訴的困難，在短時間內完成了證據收集、呈報審批、證據論證等多項工作。特別是起訴后，承辦檢察官發揮攻堅克難的精神，查閱了大量行政法律和行政法規，反復論證、推敲檢察機關的起訴意見、質證意見、辯論意見等，摳字眼，磕細節，使檢察機關面對行政機關、第三人在事實、法律各方面提出異議時做到了沉著應對，有理有據。

3.社會影響方面

（1）案件社會敏感度高，辦理難度大。紫玉公司是招商引資企業，享受當地較多的優惠政策，從而負有監督管理職責的保護區管理局、國土部門、水務部門、環保部門、安監部門以及當地政府等對其開發利用并沒有從嚴依照法律法規進行監督和管理，致使紫玉公司無證或行政許可手續辦理不全及無生物多樣性評估、環境影響評價和未繳納植被恢復費、礦山修復治理費、水土保持費等情況下仍能大量開采，且是破壞性、浪費性開采，加之市場炒作，紫袍玉帶石價格抬升，公司經營管理不善，附近村民鋌而走險，肆意盜采現象時有發生，人與自然矛盾突出。從而引發了礦區所在村民組與附近其他村民組之間，村民與企業之間，村民與政府之間的各種矛盾，較為突出的就是2013年6月19日，江口縣有關部門在礦區開展礦山安全檢查后，因利益爭議等問題發生群體性打砸事件。如何辦好本案，讓案件的判決結果達到法律效果與社會效果有機統一成為檢察機關辦理案件的難題。

（2）對策。一是直視案件敏感度，加大對紫玉公司、楊家屯—上堰溝附近村民的法制宣傳，并且對負有監督管理職責的保護區管理局、國土部門、水務部門、環保部門、安監部門的執法行為給予法律上的建議。

二是注重與法院的溝通協調。該案受理的一審法院是遵義市播州區人民法院，二審是遵義市中級人民法院，兩級法院的管轄均屬跨行政區域管轄，盡管本案跨區域管轄對免除地方政府干預具有明顯意義，但對于提起公益訴訟的檢察機關來說，不僅增加了訴訟成本，而且在溝通及舉證方面也帶來了一定的困難。本案的起訴時間為2016年12月29日，一審判決時間為2017年8月23日，二審判決時間為2017年12月15日，案件歷經一審、二審，卻僅用時不到一年，案件的及時訴出與及時判決，與檢法兩家的全程溝通協調密不可分。

三是貴州省、州、縣三級檢察院三級聯動，審查案件時，對于案件的訴訟準備工作，與法院的溝通協調貫穿案件的審批、起訴、審理、宣判全過程，溝通協調的內容包括如何實現辦案效果、如何最大限度發揮該案的正能量效應等重大敏感問題。為此，銅仁市人民檢察院的相關負責人、江口縣人民檢察院辦案人員先后6次到遵義市播州區人民法院溝通案件的辦理工作。為使主審法官對案件事實有更加直觀的了解，江口縣人民檢察院不僅對現場進行了勘察制作了勘察圖，并且對現場進行了視頻錄像。扎實的溝通交流工作為該案的成功辦理打下了堅實的基礎。

（三）后續監督情況

本案判決生效后，銅仁市國土資源局于2017年6月即委托有資質的貴州地礦103地質大隊制定《貴州銅仁紫玉旅游工藝有限公司楊家屯—上堰溝玉帶石礦礦山地質環境治理恢復工程實施方案（閉坑）》，該修復方案載明了貴州地礦103地質大隊根據國家有關技術要求、規定、規范，按照基本恢復礦山環境原則進行設計制定的全部流程。該流程包括了排水溝設計、硝方整理工程、復綠工程、施工便道、廢棄建筑拆除等。2018年4月10日該治理恢復項目已開工建設，目前正進行硝方工程，預計5月底完成該治理項目。銅仁市國土資源局局長、分管副局長，梵凈山管理局負責人多次到現場對銅仁市國土資源局的修復治理工程進行適時跟蹤，以確保如期完成生態修復治理工作。市縣兩級檢察機關對兩被告的判決履行情況進行全程跟蹤監督。

（四）案件辦理過程中存在的遺憾

一是本案起訴前，紫玉公司在位于貴州梵凈山國家級自然保護區科學實驗區內的楊家屯—上堰溝一帶紫袍玉帶石礦區開采礦石已達到10年之久，給自然保護區帶來的損害短時期是無法恢復的。二是檢察機關最初想通過鑒定機關或者專家對涉及的生態環境的損害進行評估并量化，但因為檢察機關經費的問題及鑒定機構資質的問題，最終沒有實現。

專業點評

徐全兵（最高人民檢察院民事行政檢察廳行政檢察二處處長）

該案是檢察機關提起公益訴訟試點期間起訴的案件，完整經歷了立案、調查、提出訴前檢察建議、跟進監督、提起訴訟、一審、二審、執行等訴訟程序，體現了檢察公益訴訟案件的特點和規律，很好的檢驗了檢察公益訴訟的頂層設計。該案有以下幾個突出特點：

一是全面調查收集證據。調查是檢察機關提起公益訴訟的基礎，雖然行政訴訟法規定了行政機關對行政行為的合法性承擔舉證責任的舉證規則，但從司法實踐情況看，檢察機關承擔了較重的舉證責任，在收集證據時，行政機關的行政行為違法也是重要的待證事實，庭審也主要圍繞檢察機關的舉證進行。本案中，檢察機關采用了調閱、復制行政執法卷宗、詢問、現場勘驗等調查手段，全面收集了證明銅仁市國土資源局和梵凈山國家級自然保護區管理局行政行為違法，侵害國家利益和社會公共利益的相關證據，厘清了兩個行政機關的各自監管職責和權限，體現了檢察機關對行政違法行為進行監督的公權屬性。

二是采用一體化辦案模式。檢察公益訴訟是新生事物，涉及行政機關依法行政，涉及國家利益和社會公共利益的保護，敏感而復雜。而且，與訴訟監督案件辦案特點不同，檢察公益訴訟是全流程辦案模式，現有民行檢察人員業務素質和能力難以滿足辦案的需要。一體化辦案模式成為破解這些難題的有效辦案機制。本案中，貴州省、市、縣三級檢察機關聯動，協同推進辦案進程，充分發揮了檢察機關上下級領導關系的優勢，探索了有效的一體化辦案機制。

三是體現了特殊的訴訟規則。檢察公益訴訟是民事訴訟法、行政訴訟法規定的特殊訴訟制度，無論是民事公益訴訟，還是行政公益訴訟，都是檢察機關履行法律監督職能的一種新方式。對于行政公益訴訟而言，檢察機關發現行政機關的行政違法行為后，首先通過檢察建議的方式，督促行政機關主動糾正違法行為；在行政機關拒不整改、國家利益和社會公共利益沒有得到有效保護的情況下，檢察機關通過提起訴訟的方式，啟動人民法院的審判程序，由人民法院對行政機關的行政行為是否違法作出實體上的裁判。在訴訟活動中，雖然檢察機關同樣和被告承擔相同的訴訟義務，但與普通原告相比，檢察機關享有符合其特殊訴訟地位要求的特殊訴訟權利。“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定的主要內容就是這一特殊性的具體反映。對于司法解釋沒有明確的內容，解釋規定了遵守憲法法律規定、遵循訴訟基本原則、遵循檢察權審判權運行規律的原則，指導各地在辦案實踐中探索完善。

本案中，除了檢察機關起訴時不提交法定代表人身份證明、組織機構代碼證、授權委托書，用出庭通知書而不是傳票通知檢察機關出庭等特殊訴訟權利外，在具體訴訟規則方面也有一些創新，如檢察機關的訴訟請求和人民法院的判決內容既包含確認違法的情形，也包含督促銅仁市國土資源局、梵凈山國家級自然保護區管理局繼續履行職責的內容，確認違法和督促履職兩種訴訟請求的并用，既起到了督促行政機關依法行政的警示作用，也能督促其依法繼續履行監管職責，體現了檢察公益訴訟確保法律統一正確實施的客觀訴訟的屬性。

本案也有一些需要改進的地方。如允許第三人參加訴訟并不符合行政公益訴訟的客觀訴訟屬性。行政訴訟中的第三人制度，目的是保障與訴有利害關系的第三人的訴訟權利，并有利于人民法院查清案件事實。在檢察公益訴訟中，提起公益訴訟的檢察機關與訴沒有利害關系，人民法院也僅就行政機關的行為是否合法、是否損害公益進行審理和判決，不針對行政相對人的私益。即使案件處理結果間接導致行政相對人承擔義務或者權益減損，該相對人對本行政公益訴訟也沒有提起上訴等訴訟權利，而是應當另行提起行政訴訟。最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》已經體現了這樣的原則，其規定“公民、法人和其他組織以人身、財產受到損害為由申請參加訴訟的，告知其另行起訴。”在行政公益訴訟案件審理過程中，如果需要行政相對人參與以查清案件事實，該相對人可以作為證人而非第三人參與訴訟。

劉輝（國家檢察官學院教授）

2017年修法完成了檢察公益訴訟制度的初期構建，2018年3月“兩高”聯合發布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，在司法解釋層面，進一步細化了程序運作。但現有規范對處于成長期的檢察公益訴訟而言，制度供給仍顯不足。最高人民檢察院公布的十大典型案例，展示了類型化案件的成功做法，無疑發揮了制度完善的引導作用。

本案因關涉國家級自然保護區梵凈山的生態環境保護，格外引人關注。梵凈山擁有黔金絲猴、娃娃魚等眾多國家重點保護珍稀動植物，有“空氣罐頭”和“綠寶石”的美譽。梵凈山生態環境的破壞，從表面看，是由于上世紀90年以來開始的非法采礦行為，但其背后，是相關行政主體的違法行使職權或者不作為。對于生態環境類檢察行政公益訴訟案件辦理，本案的示范性體現在：

其一，案件類型選擇上的行政公益優位原則。如果造成生態環境損害的主體，既有民事侵權主體，也有不依法履職的行政機關，檢察機關則面臨公益訴訟案件類型的選擇問題。對此，規范層面并未予以明確。

從檢察公益訴訟制度頂層設計的初衷，以及2015年試點以來實踐運行的效果來看，一般情況下，行政公益訴訟應優位于民事公益訴訟。一方面原因是民事公益訴訟中需要對生態環境造成的損害進行評估鑒定，以支持環境修復費、服務功能損失費等訴訟請求。但鑒定難一直是檢察公益訴訟案件辦理中存在的突出問題之一，即使是在環境公益訴訟起步早、基礎好的貴州，本案也因為檢察機關經費問題和鑒定機構資質等原因，沒能對生態環境的損害進行評估量化。另一方面更主要的原因是，當存在較為嚴重的生態損害時，因為專業性強、成本高和歷時長等多種因素，一般情況下，侵權民事主體恢復環境的能力較弱。而負有監管職責的行政機關在資源配置方面則更有優勢，效率性更高，同時又可以產生以點帶面的效果，有利于促進依法行政。本案中，梵凈山生態損害非一日之寒，如以紫玉公司為被告提起民事公益訴訟，對公益保護的效果遠不及行政公益訴訟。后者不僅能產生判決效力外的附隨性效果，而且代履行后，行政主體還能依法要求直接造成損害的民事侵權主體承擔責任。因此，行政公益優位的效果在本案中得到了較好的體現。然而，從全國情況看，2017年檢察公益訴訟全面開展以來，生態環境類刑事附帶民事公益訴訟案件比例過高，這一做法雖然提高了起訴案件數量，但從保護環境公益實際效果而言，未必是理想的選擇。

其二，在涉及多個負有監管職責的行政機關情況下，責任主體的確定。由于生態環境類行政公益訴訟涉及法律法規繁雜，對某一生態環境損害，極有可能存在多個負有監管職責的行政機關，本案就屬于這種情況。紫玉公司是招商引資企業，享受當地較多的優惠政策，負有監督管理職責的保護區管理局、國土部門、水務部門、環保部門、安監部門以及當地政府對其開發利用并沒有從嚴依照法律法規進行監督和管理，致使紫玉公司無證或行政許可手續辦理不全及無生物多樣性評估、環境影響評價和未繳納植被恢復費、礦山修復治理費、水土保持費等情況下仍能大量開采，且是破壞性、浪費性開采。

由于現有規范沒有對負有監管職責行政機關的數量作出規定，本著抓主要矛盾的策略，實踐中檢察公益訴訟大多選擇起訴單一行政主體，但并非一定之規，還應因事而異，出發點是公益保護的最大化，以實現公益訴訟的雙贏多贏共贏。根據法律規定，檢察行政公益訴訟的程序運行有明顯的兩階性：一方面要充分發揮訴前程序的功能，如果多個行政機關對生態損害負有責任，可向多家行政機關發出檢察建議，督促其依法履職。另一方面也要考慮訴前與起訴的承接性。通過訴前程序，已履職到位的行政機關，可不列入起訴被告；但對被訴行政機關，則必須經過訴前程序。本案在調查方面的亮點是：在有兩個主要行政責任主體，且有第三人的情況下，檢察機關通過細致調查，理清了行政機關各自的法定職責，并根據其職責和履職情況，以公益保護為目標提出檢察建議。檢察建議期滿后，跟蹤調查發現公益損害仍在持續狀態，于是決定提起訴訟。從裁判結果看，分別針對兩機關提出的確認違法、要求履職的訴訟請求全部獲得了法院支持。

本案需要進一步思考的問題是行政公益訴訟中的第三人。根據《行政訴訟法》的規定，“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結果有利害關系的，可以作為第三人申請參加訴訟”“人民法院判決第三人承擔義務或者減損第三人權益的，第三人有權依法提起上訴。”目前由于公益訴訟規范較為粗疏，沒有規定的內容需要參照《行政訴訟法》有關規定。但由于公益訴訟是客觀訴訟，是以維護公益為目的，將與被訴行政行為有行政私益利害關系的主體列為第三人，是否混淆了兩種不同的訴訟目的？行政公益訴訟與行政私益訴訟在訴訟構造設計上是否也應有所區別，不宜簡單套用？鑒于第三人問題是行政公益訴訟中的普遍性問題，應通過相關立法加以明確，以保證執法的規范和統一。