論省域軍民融合的契約機制與治理對策

趙學義

摘 要：省級政府為實現軍民融合綜合效益最大化，首先，要有所針對地重點培育、優先發展軍工企業、研發機構和高校等產業鏈、研發鏈和裝備供應鏈間的多向嵌入，開發和優化省域經濟和國家國防的外溢效應，形成淘汰價值鏈低端分工、促進融合結構升級的內生動力；其次，在績效治理上，要遵循融合體的耦合聯動、契約績效遞增和信任累加等3個基本特性，遵循融合組織的演化規律，保障軍民融合均衡發展；再次，在契約制度建設上，督促各級政府著眼自主化、產業化發展方向，加強創新鏈各主體間的有機整合，營造信任環境，實現軍工效益與經濟效益的有機統一。

關鍵詞：軍民融合；契約機制；績效治理；信任約束

中圖分類號：F426 文獻標識碼：A 文章編號：1671-0037（2018）2-14-5

Abstract： In order to realize the maximum of synthesized benefits in military-civilian integration， firstly， the provincial government should form multidirectional embedded way in the industrial chain， research and development chain， and equipment supply chain by cultivating and prioritizing military industrial enterprises， research and development sectors and universities， so as to develop and optimize the spillover effects of provincial economy and national defense， form a low-end division of labor in the elimination of value chain， and improve the endogenous power in fusion structure upgrade. Secondly， on the aspect of the performance governance， they should follow the fundamental features of the fusion， including the coupling linkage， the progressive increase of the contract performance， and the superposition of trust， follow the evolution laws of the fusion organization， and ensure the balanced development of military and civilian integration. Thirdly， on the aspect of the contractual mechanisms construction， they should urge governments at all levels to focus on the development direction of independence and industrialization， reinforce the organismic integration in the main bodies of the innovation chain， create a trusting environment， and realize the organic unification of the military benefit and the economic benefit.

Key words： military-civilian integration； contractual mechanisms； performance governance； trust constraint

融合是軍民通用資源的一種配置方式，軍民融合是推進國防科技產業發展方式轉變和省區經濟協調的主導方向，是省域軍工民品生產企業、研發機構和高校協同提高國防科技產業技術效率、經營效率的改革趨勢。通常，融合體涉及軍民通用資源供求者，主要包括六類參與者：廠商（包括行政隸屬互有交叉重疊、市場化程度各異的省內國防科技工業企業）、科研機構（包括中央駐省內研發機構）、高校（包括軍事院校、學校內部的工程技術中心和重點實驗室）、軍隊和相關政府部門等，這些參與者我們稱之為“多元主體”。本研究通過統合融合體的規模結構，在科技資源共享的優化過程中，梳理省級區域“全要素、多領域、高效益”的軍民深度融合的質量框架，厘清融合體的技術轉移與知識積累的契約機制，以構建國家主導和市場運作相統一的省域軍民融合治理體系，最終提出實現省級區位經濟建設（富省）和國家國防建設（強軍）綜合效益最大化的對策。

1 省域軍民融合面臨的主要問題

省域軍民融合是省內異質組織——“多元主體”間學術、技術、人才、經費和裝備等方面的資源配置，一般是指具有一定建制的廠商和科技類、學術類組織，以及這些組織衍生的具有法人資格的公司和“私活”代工企業的契約聯合。從融合的功能性來識別，主要是企業、軍隊、研究機構和高校等借助國家政府的國防和民用目標設置，依據契約規范主動參與市場競爭的組織。由于“多元主體”成員的績效評價不同，加之軍工產業的產品特性、產品民用化程度、區位稟賦的積累等的差異，在當下供給側結構調整的關鍵時期，融合體內部出現了如下需要解決的問題。

1.1 搭便車問題

調研發現部分省域內中央與省級政府融合政策尚沒有達到無縫隙銜接，政府無法對國企運營深度管控，出現部分融合體套取地方政府的政策紅利，產生搭便車行為。比如，生產過程相對獨立的地方企業在沒有形成分工明確的成熟產業鏈之時，為逐利跨省遷出或遷入直屬配套企業；為爭取配套資格，故意隱瞞生產的不確定性與商業風險[1]；作為代理人的企業經營者，將研發政策優惠作為決策的首要依據，在獲得補償利息、勞動成本后，忽視市場信息，為獲得壟斷經營不斷迫使地方政府投入扭曲的政策激勵，重復低層次的同質競爭，失去市場優勢，等等[2]。這些投機性搭便車行為直接導致參與者的融合資源投入少于應承擔的公允份額，使資源投入無法達到預期效率，不但影響著“多元主體”融合穩定性，還阻礙著融合政策的順利制定及有效執行，出現融合體紊亂、管理失控[3]。

1.2 政策折損問題

國家是省級政府軍民融合的委托人，省級代理人（省域政府、企業和科研機構）在合力融合規模、結構、質量與效益方面并不能充分利用國家和省級政府的“一籃子”政策利好。土地、財稅、金融、價格等政策效力受到不同性質產權主體（國有部門、民營部門和股權混合所有制經濟體）的折損，資源在不同產權主體受到不同程度的阻滯。體制之內，企業的、技術研發的主管部門是融合監管者，被融合監管者是國有企業、高等院校、研究機構等，委托人是被融合者的所有者。對于體制外的民營企業和混合所有制企業（尤其是不占控股地位的企業），機會成本大小不一，面對有限的政府協調，委托人和融合參與者間利益取向并非完全一致，這在不完全市場機制運作中，只會浪費市場費用，很難順利達成一定高度的縱向一體化。常見融合體成員具備一定的資源稟賦或客觀條件，本該加大自己配套投入，以消除外部性帶來的消極后果，但為了局部政策紅利，據事論事，合作之后不再聯系，反而不能實現帕累托改進，甚至造成融合主體“劣幣驅逐良幣”的結果。當然，受制于現有法律規章，在橫向一體化上，融合體利益取向并非完全一致，同樣難以實現政策優勢。

1.3 信任不足問題

不同組織間的融合，聲譽信任是研發鏈、裝備供應鏈常態維系的前提。目前，在法律追訴成本過高的環境下，合約問題尤為突出：一方面合約監管被嚴格局限在一定的體制之中；另一方面，在缺乏法律框架規制之處，難以解決失敗合約的糾紛問題。合約本意是促進各類所有制資本效率、各級研發合作取長補短和共同發展的制度創新。信任乏力、不嚴格履行合同、意外撤資、背棄合約等等行為，頻頻引起契約失信。當然，也有一定的客觀因素，比如一般地方性企業和研發機構進入軍品市場本身承載著準入成本重負、機會成本差異，加之信息不對稱，不但企業獲得“四證”（武器裝備科研生產許可證、合格裝備承制單位資格證、質量體系認證和保密體系認證）受到累加的時間成本制約，而且研發鏈合作同樣面對裝備科研、購置、維修保修等領域的管理職責分工、基本程序和相關軍用標準等限制[4]。另外，政府監管低效，中介服務的等級歧視，無法判斷投資者的“品質”，難以規范各融合體的“責權利”，分不清合作者是增強現有業務能力、謀求占領新型市場、優化資本布局、實現互補發展，還是跟風政策渾水摸魚。

2 省域軍民融合的基本特征

省域軍民融合不僅是為本省技術升級、業態平衡、產業產品鏈條完善謀取契合點，而且是為在全國或國際配置中更有效地實現產業結構與資源占有的持續動力。通常，實現了長期穩定績效的省域軍民融具有如下3個基本特征。

第一，耦合聯動性。軍民融合體內部的協同不是嘗試性鉚合，而是在資源統合、解決結構性矛盾方面具有長期穩定的動力學特征。所謂耦合聯動性，就是軍民融合主體以績效目標轉換資源運行機制（譬如，引入市場機制），實現不同性質產權主體的精準融合，尤其在企業產權制度變革中，以協同融合方式形成決策環節，從權利占有與分配角度使不同所有制股東的成分變化（股權混合），從而打破技術、市場利潤和話語權壁壘，使融合政策制定者主動向資本融入者開放高利潤率領域。

第二，契約績效遞增性。追求契約績效是決定融合受益及退出效應的價值尺度。軍民融合是一個契約過程，融合組織預期以資源投入帶來的績效遞增為契約保證。融合中的契約績效遞增既是企業追求資本內生化的過程，也是研發機構集聚學術和技術優勢的內化過程。研究機構以追求研發創新和高端人才優勢為戰略動機，達不到預期的融合績效就會促生退出機制。融合一方若以分工重組和產業轉移為契約預期，持續的探索型投入難以實現資源從低效率部門向高效率部門流動、行業和地區分割加劇、吸引合作資源與省區內規模市場之間的矛盾日漸突出和績效貢獻逐漸減弱，內部將會產生抑制進一步融合的負面作用，最終導致自身乃至配套企業外出尋找新的組合。可以說，追求契約績效是淘汰價值鏈低端分工或促進融合結構升級的內生動力。

第三，信任累加性。融合最基本的組織原則是信任。軍民融合主體在共享互補性資產和協同性資源中，專用性資產的租金屬性與已有的核心能力，以及技術水平形成成員獨特優勢（稀缺資源與競爭能力），這些都需要統一的信任機制來管理。省域軍民融合以契約維系信任結構，從一開始就是一個動態變遷的體系，它統合人際信任、計算型信任、過程信任延展到制度信任，以合約過程產生的利益差異，將新規則、新秩序的預設推向法律規范。所謂信任疊加，就是信任機制的動態變遷與集成技術的貢獻評價、研發激勵折損、信息成本、談判成本和執行成本以不斷提高的創新能力和技術水平的同步積累。信任疊加具有正向和反向的雙重走勢，由放棄機會主義（道德風險）而進行無縫隙合作，按照一個相對平等的正比例分配融合收益，否則，一旦出現負比例分配，就可能引發信任危機。

3 省域軍民融合的契約機制

實際成型的軍民融合實體，其結構特點及協同過程，都是從早期排除資源、績效和信任約束，通過計算政治契約（政府力量）、經濟契約（績效獲得）、市場契約（成本核算）在不同政策環境、資本狀況和研發條件中的退出風險，估算合作成本約定共享資源，最終形成多域耦合聯動功能的契約結果。現實中，針對資源和生產要素難以控制的情況，經過事前承諾，預設市場隨機需求的期望函數，融合體在進一步的合作中，通過捕獲更新知識網絡信息、獲得共享資源，最終會根據契約執行情況，獲得相應的轉移支付（包括政府的、企業的轉移支付）。當然，整個過程是借助融合體系內部的信任控制機制調節過度投資和扭曲分配，以退出激勵方式來彌補效率損失，祛除共生系統的內部損害。

省域軍民融合的這種契約機制不是局部關系，而是在合作共享全局整體利益的前提下實現個體優化配給的機制。在個體理性和市場約束無法保證雙方非負收益的時候，以及對方成本抽取的隨機性不能及時得到政府的契約兌現，它就可以利用補償函數加以調整轉移支付（主要是政府對企業，政府對下一級政府運用補助金、低息貸款、提供信息、誘導混合所有制等）以培育中高端領域。那么，政府之外的融合主體怎樣相應地兌現契約機制呢？我們可以認定融合體的信任控制機制是一個按照收益分配規則適時自我調節的動力機制，它是依據全部供應鏈利潤的合理比例，在接受轉移支付的前提下，通過保證融合雙方的期望利潤，實現合作共享績效[5]。在技術轉移與知識積累方面，省域軍民融合契約機制起到資源配置的杠桿作用。主要體現在如下3個方面：第一，融合體內推進內生技術紅利，引導高校和研發機構的科技成果轉化，以創新引領不同企業規模、不同研發水平和績效預期的企業組織集成，破解搭便車問題，在不斷提高競爭力的過程中，形成規模經濟效應，提升融合效率。第二，績效預期是融合體協同、市場化過程的目標。契約機制在加速知識流動的過程中，以共享和整合破解進入門檻越低而退出成本越大的問題，不斷調適融合密切度出現的差異，形成融合成果的成本分攤均衡和充分問題。當然，契約功能并不制約融合主體規模，企業影響力和研發聲譽越大更易于獲得人才、項目、資金等資源，更具有成本分攤的優勢。第三，融合的非預期后果是一個社會信任問題。契約機制通過合約治理，使軍民融合體按照其內在的市場規律正常運行并不斷得到發展，最終實現企業產品、技術聲譽、合作效率得到更高美譽度。

4 案例分析

圍繞政府、企業和高校的3個指標——政府契約治理、融合體的合約機制和績效，樣本選擇駐豫央屬軍工及控股子公司、民口軍品配套單位、高等院校（包括軍隊院校）和軍工科研機構等，對中國電子科技集團公司27、22所、中國航空工業集團公司612、613所，中國船舶重工集團公司725所（以下簡稱725所）、河南省前進化工科技集團股份有限公司（軍工代號9645）等進行調研。通過訪談各方組織負責人、技術骨干和管理人員等，以融合體共同承擔的任務狀態，特選擇具有代表性的725所進行案例分析。

4.1 駐地政府的契約治理舉措

725所總部在副省級城市洛陽市區。政府針對駐地軍工企業眾多，借助軍民融合、地企合作的優勢積累，大力支持央（省）企、高校和研究機構實施現代產業體系、現代創新體系的深度融合。各級政府對融合企業的技術創新需求，在省市重大科技專項推薦及申報、產業技術升級項目等領域給予支持。通過建立軍民融合雙月聯席會制度，以協調融合體間資源、產業升級、產銷對接、科技成果轉化，不斷挖掘地企、軍民契約氛圍，加快落實了725所一批重大科技專項，同時配合國家國際科技合作基地、國家鈦合金產業工程實驗室等科研平臺建設，以實現軍地共贏發展。“建設產業技術創新聯盟，促進新型創新聯合體發展”是河南省和洛陽市“十三五”期間的重點科技工作，并已分別納入了河南省“十三五科技工作計劃”以及洛陽市“九大體系60個重大專項行動”。

4.2 725所的軍民融合契約機制與績效

725所在北京、上海、青島、廈門、三亞、東莞、哈密、大連、德州、張家口等地設立分支機構、研發網點和產業基地。725所以軍民融合帶動產業、產業反哺科研，從服務于軍工的船舶材料技術開發轉變成為我國“海、陸、核、空、天”領域的重要研制者和配套者，在注重科研與產業績效雙重發展中做出了大膽的探索。2017年，725所牽頭邀請14家單位構建了“河南省先進鈦產業技術創新戰略聯盟”，以契約合作框架構建起技術創新聯盟。聯盟組織成員包括雙瑞萬基、雙瑞精鑄、雙瑞特材、河南科技大學、中信重機、河南神舟精工、西部超導等省內外科研院所、高校與企業，涉及了鈦產業鏈上游（海綿鈦與鈦材）、中游（鈦制品、加工與技術服務）、下游（鈦產品和裝備生產）中的各個領域。

4.2.1 研發與經營的契約分解。725所圍繞“千人計劃”特聘專家，依托河南省博士后科研工作站分站，充分調動軍民融合活力，在合約設計中獨創“動車組”（每節車廂自帶動力，每個環節都是動力之源）契約激勵機制：各機關、各個研究室和公司人員，融合共濟、科學決策，通過設定目標、自帶動力、自加壓力、同向同頻，實現“有序運轉、無縫銜接、快速反應、執行有力，共同推動持續跨越發展”的行動綱領。

4.2.2 設立委托與代理新體制——“一所兩制”。725所在相繼成立的11個科技產業公司中施行“一所兩制”創新思想，即公司和集團實行“一所兩制”。公司負責自身的日常運營，共享集團的資源，在軍工科研方面的契約目標是提高科研質量和水平、促進專利和成果轉化，做到科研保軍和為產業發展提供技術支撐，對科技產業實施公司化的管理模式；而集團主管戰略、規劃、重大投資、品牌、知識產權、無形資產、企業文化和制度監督。

4.2.3 725所的軍民融合契約績效。725所下屬的洛陽雙瑞橡塑科技有限公司堅持“五大科技產品、三大產業板塊”的科技產品與市場定位，立足軍民融合，其產品在軌道交通（地鐵、高鐵、城際軌道交通）、環保能源（冶金、石化、電力、市政、建筑）和船舶工程等領域應用推廣成績顯著，且遠銷德國、印度等國外市場。在品牌收益方面，該企業聲譽被設計院、業主、供應商等合作伙伴高度認同；在經濟績效方面，僅雙瑞特裝橋梁附件經營團隊在2016年產值就超9.0億元。

4.2.4 政府、企業和研發機構的問題評述。以725所駐地為例，國防科工委所屬企業與研發機構經過多年的改革，通過不同所有制資本配置，借助股權改革，極大提高了資本利用效率，在提升國有資產經營效率，推進公司治理、國資運營監管及利益分配等體制機制的融合中實現了很大發展。省級政府的契約治理順應企業進化慣性，出臺政策還不能達到融合體的精準對接，難免出現拉郎配現象。出于區域經濟發展的需要，盡管政府協調“肥水不流外人田”，但在725所的配套企業中，屬地占有仍然寥寥無幾，曾有過地方企業的局部合作，也是在嚴格技術保密的情況下，由鄉鎮企業精密鑄造軍工配件。

作為政府的經濟拉動，省域軍民融合存在配套制度上的缺位。國家關注國有法人持股比例高的大型企業，出臺政策優先扶持國防產品生產能力的穩步提升，相對地方企業缺少關注契約制度的法治保障。以河南科技大學教授張永振（摩擦學與材料防護教育部工程研究技術中心主任）、魏世忠（金屬材料磨損控制與成型技術國家地方聯合工程研究中心主任、摩擦學與材料防護教育部工程研究中心主任）與企業技術合作為例，他們在干摩擦、材料磨損與防護工程技術方面，通過政府協調與企業合作，將研發成果應用在技術工程之中，多次遇到合作企業的搭便車。面對企業的違約背信行為，由于難以承擔的合作者的失信成本，顧慮耗時費力的法律追訴成本（契約折損），其只得退守基礎性和高端研發，與企業主動合作的積極性被挫傷。

尋找技術匹配、信任可靠的融合體受到駐地外在條件的制約，其他省區同樣存在。許繼集團在河南許昌、北京有2個公司級研發中心，都是選擇在外省高校投資建立研發平臺。

5 省域軍民融合的治理路徑

省域軍民融合是一個開放系統，有限的政府干預，終究要歸位于市場調節。不管是省級政府低效或體制缺陷，技術交流、資源交換總是按照自組織規律以無序與有序的漲落最終達到不斷降低交易成本的結果。如何捋順無序與有序的漲落在一定時程內對資源的消耗？契約治理是統合省域內軍民科技資源的基本路徑。

省域軍民融合的契約治理路徑，就是依據省域不同融合體的質量、規模、結構和功能，以完全契約或不完全契約來分類分級調整融合體的關系疊加、信息嵌入、知識網絡和效率優化等問題。就規模效率而言，融合體的資質數量是反映市場結構與績效容量的基礎，也是反映行業進入和退出壁壘的規模效應的重要指標。

盡管融合體各自市場結構與績效容量存在差異，但契約機制在激勵融合結構優化的同時，可以不斷促使參與者改進知識網絡交流方式，提高規模效率、生產效率和資源效率。治理路徑的推進，就是融合體間通過合乎法理的合約認同（政府規制、行業自律和第三方評價），促使融合鏈產生壓力機制，促使融合主體不斷提高協同結構，從而提升企業價值、技術貢獻率和生產效率，實現游戲規則的完整性和持久性。

6 省域軍民融合的契約治理對策

在國家層面，軍民融合以強軍為本，富國是溢出效應。在省級層面，應集中各方力量著眼自主化、產業化發展，加強創新鏈條各主體間的有機整合，利用民口資源填補國防科技領域的不足，實現軍事效益與經濟效益的有機統一。這樣，省級軍民融合發展戰略的核心是要主動破解體制性障礙、結構性矛盾和地方政府政策滯后問題。面對核心技術不足、市場集中度不高、地面設施重復建設和資源分散等制約因素，省級政府應以具體舉措積極搭建融合體密切合作的橋梁。具體對策如下：

統合軍民融合的頂層制度設計、演化邏輯及其省域的治理目標，針對省級軍民融合層次、范圍、程度和要求，提出政策設計、平臺建設、機構協調、需求對接和資源共享建議，加快形成全要素、多領域、高效益的軍民深度融合發展戰略部署和方法對策。主要有如下幾個方面：第一，在高層次融合方面，捋順國家主導，省級政府逐級推動的統一領導、軍地協調、需求對接、資源共享機制，以保障融合工作的持續性，達到政府治理的更高層次；第二，在更廣泛的融合范圍方面，推進全方位、全要素的融合，在建立和完善軍民結合、寓軍于民武器裝備科研生產體系、生產保障社會化體系、地方特色經濟結構體系及軍民兩用人才培養體系的基礎上，跨區域跨行業拓展融合范圍；第三，在深度融合方面，政府要借助融合體成員所擁有的社會資源平臺，最大限度地凝聚省域發展合力，通過軍地科技體制精準對接穩步推進契約激勵機制，構建融合體信任環境，充分調動軍地人才、資金、科技、信息等資源要素的雙向流動，為國防效益和經濟效益的最大化提供精準服務。

具體而言，省級政府要將結構性要素、主體行動者以及彼此的關系機制納入總體框架內進行思考。主要協調如下幾個方面：一是資本配置效率。以政策機制保障來自國家軍費、地方配套、企業自籌等方面的資本配置效率。避免重復投資，提高資本使用效率。二是以產品融合為契機，關注企業產品適應性更強的性能輸出，合理延伸產業鏈。比較民營企業和軍工單位的裝備價格，降低采購成本。三是設置技術融合信息平臺。引導軍民雙方技術優勢，將民口企業單項獨有和獨特的技術，導入軍工，同時，先進的軍工技術在民用領域得到轉化和應用。四是協調融合體環境氛圍，推進不同組織機構間的信任方式、知識傳播及中介機構的制度規范的相容性。

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