我國城市發展規劃管理的經濟分析

一、城市消長及運作

我國自從改革開放以來，發展社會主義市場經濟，使得產業效率提升，進而快速地提高人均所得。就城市發展而言，城市經濟隨而提供大量的工作機會，人口大量涌入城市，但也產生了許多城市問題。

有關我國城市成長的變化，可以從兩個方面入手。其一為檢視城市間的消長，其二為了解城市如何運作。首先，我們從城市間的消長方面來看，也就是探討城市系統的變化。本文引用遞增報酬（increasing returns）的概念來說明此現象（于如陵、賴世剛，2001）。

傳統經濟學皆認為報酬呈現遞減的狀態，然而直到最近，學者才提出其實遞增報酬的現象亦同時存在，今舉科技產品競爭為例。如果有兩項科技產品A及B在市場上推出。起初看不出哪一項科技產品將會壟斷市場，但是如果其中一項B因小事件，例如價格的降低，使得消費者傾向使用該科技產品。于是有關該項產品的質量及周邊服務因成本降低而增加，此舉將使得更多的消費者使用該產品，進而使得產品及周邊服務的質量得以提升，如此循環不已。當有更多的消費者使用該科技產品，進而吸引其他更多的消費者來使用，最終B產品壟斷市場，而A產品慘遭淘汰。這個產品的價值隨用戶的人數增加而增加的現象稱之為遞增報酬，也是系統學所謂的正回饋（positive feedback）。

城際間的競爭也是如此。我們可以將區位想象為互相競爭的科技商品，而居民在這些不同的區位從事選擇。當某一區位因小事件的影響，例如居住或交通質量的改善，吸引人潮遷往該區位，而形成了聚集的情形。如果該城市人數遠超過其他城市的人口，則因遞增報酬的因素，使得該城市規模不斷成長，最終壟斷了區位競爭的市場。也就是說市場“鎖定”（lock-in）了該城市成為最終的贏家。理論上我們可以推論，每一個區域或國家都會產生一超大型都會區，使得所有居民皆會遷往該都會區。但是實際上，我們卻觀察到許多大小不一的城市，其中必然有一都會區其規模遠超過其他城市。例如，中國臺灣的臺北、中國的上海、韓國的首爾、日本的東京及美國的紐約等，皆為顯然的例子。然而，為何唯一超大都會區沒有在多數區域及國家形成，這是因為區位選擇的不可逆性所造成的交易成本過高所致。不可逆性指的是，一旦你決定了生產或居住的區位，并采取了行動，則必須花費很高的成本才能改變這樣的決定。你一旦遷往城市A，想要再遷往城市B，所花費的成本必然很高，除非遷往城市B所帶來的利益遠大于搬遷的不可逆成本。由于區位選擇的不可逆性，使得城市的搬遷很困難，因而在一定區域或國家內形成大小不一的城市。

有趣的是，這些大小不一的城市并非毫無規律地排列，在統計上，它們呈現一種冪次法則的分布（于如陵、賴世剛，2001）。也就是說，將城市的排序及人口取對數分別作為y及x軸，其分布呈一直線，且斜率接近-1，這就是著名的Zipf法則。這個法則在時間上及空間上具有恒常性與普遍性（薛明生、賴世剛，2002）；也就是說，不論在哪個國家或區域或是在過去、現在及未來，這個法則都是存在的。至于為何會出現冪次法則的現象，到目前為止仍沒有一個令人滿意的答案。

一旦聚落或城市形成了，它的內部是如何運作的呢？已有許多學者嘗試解釋這個現象，同樣地，目前仍沒有一個令人滿意的一統答案。筆者從組織理論建構了空間垃圾桶模式（A Spatial Garbage-Can Model），嘗試解決這個問題（Lai， 2006）。

復雜城市系統可以視為一個看似混亂，卻又亂中有序的系統。該系統主要由五種形態的元素所組成：決策者、問題、解決之道、決策情況及場所。這五種元素以近似隨機的方式遭遇，其中決策者、解決之道及場所提供資源，而問題需要資源來解決。這四個元素在決策情況中遭遇，如果前三者所提供的資源恰好滿足問題的需求，則決策便能制定，問題也獲解決，否則沒有決策產生，而問題繼續存在。例如，問題如果是提供舒適的大眾運輸系統，解決之道之一便是興建捷運系統及所需之資金與土地，決策者包括政府及廠商，場所則為路線及沿線的土地，決策情況則為一連串正式及非正式的會議。

除了這五種元素的隨機遭遇外，復雜城市系統尚包括一些結構上的限制，使得某些遭遇不能產生任何結果。這些結構限制構成了城市的制度系統，限制了行為，且包括四種類型：管道結構、解決之道結構、決策結構及空間結構。管道結構指的是問題與決策情況之間的關系。有些問題只能在某些決策情況加以考慮。例如，捷運系統的興建只能在與交通有關的決策情況加以考慮。解決之道結構指的是問題與解決之道的關系。有些問題只能被某些解決之道來處理。例如，有些數據可以由計算機來處理，但是其他數據則必須由人工來處理。決策結構指的是決策者與決策情況間的關系。有些決策者只能參與某些決策情況以制定決策。例如，捷運系統興建的官員無法參與環境影響評估的決策?？臻g結構指的是決策情況與場所間的關系。有些決策情況指能在某些場所發生。例如，購物的活動只能在購物中心進行。

城市復雜系統中的活動便以這種隨機卻又受限的形式而展開。資源的產生與消耗、問題及決策者在決策情況間游走以及結構限制對活動的影響，產生了錯綜復雜的現象。而復雜城市系統中人、事、物的發生，也因這種復雜的因果關系而難以預測。規劃管理在這樣的系統中會產生何種影響？解答這個問題，將有助于讓我們知道何時應制定何種計劃。

二、 設計與戰略的規劃管理方式

城市復雜系統中，決策者、解決之道、問題、決策情況以及場所不是既定的，而是突現的。我們不知道明天會發生什么問題，更不知道它們會在何種場合出現，這種因突現的特性而產生的不確定性，正是困擾著規劃管理者的主要因素。而在這樣不確定的世界，規劃管理者必須能考慮決策在時間及空間上的相關性，進而擬定計劃以采取行動。這也是規劃管理的精義；因此計劃其實就是一種決策在時間及空間上權變的安排。面對不確定性并考慮相關決策的規劃管理，傳統上的作法有兩種：設計（design）及戰略（strategy）（Hopkins，2001），茲分述如下。

設計同時考慮相關而確定的決策，并將其做以適當的安排。因此，在設計的過程中沒有外在環境的不確定因素。設計也可視為一種最適化（optimization）的過程。最適化的過程指的是如何在線性規劃管理問題上尋找最佳解。在都市土地設計的問題上，一般是無法找到最佳解的，因為可能的解答空間幾乎是無限大，而難以一一嘗試并尋找。因此設計便是退而求其次的方法，但其也隱含著最適化的精神。如果找不到最佳解，局部最佳解也可接受。設計的方法一般都是迭代的（iterative）或演化的（evolutionary）。兩者都是嘗試錯誤（try-and-error）的方法，只是傳統的迭代方法不如新近的演化方法更具備系統性，如基因算法。設計的解答無法一次到位，除了問題的復雜性外，尚因為問題的未充分定義性（ill-defined）。未充分定義問題的本身，其定義也會隨著解題的過程因學習因素而有所改變，傳統數學演繹的解題法便不適用于解這類型的問題。

戰略如同設計一般，也是考慮相關的決策，所不同的在于這些決策包括不確定因素。戰略所追求的不是一次到位，而是且戰且走，摸著石頭過河的權宜措施。戰略與決策分析有密不可分的關系；它最適用于當有許多決策者參與，且面對極大的不確定環境。具體而言，戰略可以判定樹（decision tree）加以分析。判定樹包括決策點及機會點，而從決策點分出去的分支為決策的選項；從機會點分出去的分支表示決策后果的可能性。機會點也可表示決策情況所形成決策的不確定性，以表示決策的可能性。一個戰略或一個計劃可以判定樹的路徑表示，以表達決策的權變選擇。

設計與戰略方式的計劃都會給規劃管理者帶來凈利益，但兩者適用的時機不同。設計如同綜合性長程計劃，一旦確定，則依照計劃實施。戰略則如同短程滾動式計劃，其不斷隨著時間的演進而修正并制定。根據筆者的計算機仿真實驗發現，以最適化為范型的設計規劃管理，并不能解決更多的問題，雖然在資源的利用上它是比無計劃有效，且帶來系統的秩序（Lai， 1998）。雖然沒有證據顯示戰略式計劃要比設計式的計劃來得有效，但是我們可以推論戰略式計劃在解決快速變動環境下所產生的問題，要比策略式計劃來得有效。主要因為戰略計劃具彈性，且其制定的成本低；而設計計劃較不具彈性，且其制定成本較高。從某個角度而言，戰略計劃介于漸進式無計劃與藍圖式設計計劃之間，也就是復雜理論所說介于混沌與秩序之間，故可兼顧兩者的優點。

三、 應對快速變遷的環境

當都市面對快速變遷的環境時，隨之而來的是大量的問題涌入都市內部，譬如失業、游民、犯罪、交通擁塞及環境污染等問題。這些問題的激增將影響都市內部功能的運作，例如公共設施無法發揮功能，交通流量超過道路的容量，游民無法尋找到適當的居留所，住宅及土地供給量不足以及水及空氣污染的惡化等等。今假設在沒有規劃管理的情況下（參見圖1） 。

圖1（a）表示在沒有規劃管理的情況下，讓復雜都市系統自行發展，且剛開始即有大量問題涌入時，系統的反應為何？我們可以看到，當問題不斷涌入直到時間t時，由于系統無法負荷大量問題，而導致問題累積在系統中，使得系統的總效用或社會福利驟減至最低點z（Lai，2006）。一旦在時間點t問題停止涌入，系統便逐漸自行消化解決這些已涌入的問題，于是社會福利水平便逐漸回升到漸近水平u。此時規劃管理便沒有必要了。反觀圖1（b），當問題以一定的數量不斷涌入復雜都市系統中時，系統無法解決并吸引這些問題，而該問題便一直隨著時間以逐量增加的方式累積在系統中，使得社會福利水平隨著時間逐漸的下滑，永無回升的機會。此時復雜系統的運作，因為這些問題的產生與累積，受到阻礙，甚至于瓦解，于是規劃管理便有它的必要。當都市面對快速變遷的環境，問題的產生便層出不窮，使得都市發展的軌跡如同圖1（b）中的虛線所示，其社會福利更加速下滑，造成復雜都市系統運作的加速惡化。而在顯現實世界中，問題是不斷以不同的量及強度涌入復雜都市系統中，因此如果在沒有規劃管理的情況下，圖1（b）的都市發展軌跡比較貼近真實狀況，因此，從事規劃管理以解決問題顯然有其必要，如圖2所示。

如前所示，一般常用的規劃管理方式有兩種，即設計與戰略。今以圖1的都市發展軌跡為例，比較以設計及戰略為手段的規劃管理方式及其所帶來的效益如圖2所示。首先考慮設計，如圖2（c）所示。假設問題以大小不一的量及強度不斷地涌入復雜都市系統中，使得初始時社會福利不斷銳減至z，而同時在時間t，政府決定以設計方式從事規劃管理以解決問題。假設設計從時間t開始生效，且問題也獲得部分解決，于是社會福利便開始回升至u，即在時間T時設計達到它最大的效果。然而環境不斷的變遷，原先的設計已失去其時效，也就是許多變數的值已與當初設計的假設不符，設計便逐漸失去了它的作用。然而在此同時，問題仍不斷地涌入，社會福利便又開始下滑，而無法逐步回升。其次我們考慮戰略的規劃管理方式，同樣地在時間t時，政府開始從事規劃管理，但是這個計劃不是如設計般未考慮未來變化的權變行動，且不是一長期而大規模的物質建設。該計劃的范疇是小的且為短程的，且后續有一連串這樣的計劃制定，譬如在t1、t2及t3，地方政府視當時的情況更新初始的計劃以符合現狀。此時問題雖然不斷地涌入，但是戰略計劃的制定以解決局部的問題，卻能使得社會福利遞次地增加。也許有人會質問，設計也可采類似的手法，定期或非定期地更新。問題是設計的成本一般而言比較高，更由于其規模大，其不可逆性使得要修正計劃變得困難，因此即使進行后續的更新，其效果將不如彈性的策略來得高。

四、 戰略規劃管理的實踐

前一節說明了戰略規劃管理相較于設計規劃管理的優點，本節說明目前中國大陸規劃管理所面對的難題以及如何能夠加以改善。很顯然地，中國大陸的規劃管理方式仍以物質設計作為主要的手法，不論地方政府或開發商皆是如此。例如南寧市、上海市及北京市等主要城市，都有以物質設計為出發點的規劃管理方式。其所強調的是長期的、全面的及物質的空間設計。如前所示，這種手法在穩定發展的國家中，因環境的變化比較小，因此不失為一種有效的規劃管理方式。但是中國大陸隨著經濟的改革，大環境的變化十分巨大，如前節所述，此時以設計為主的規劃管理方式便有商討的余地。

Intriligator及Sheshinski（1986）證明了規劃管理理論的五個定理：

1. 規劃期程必須是正的；

2. 如果沒有規劃成本且無不確定性，永久計劃是最適的；

3.當無規劃成本且不確定性存在時，具無限期程的滾動式計劃（rolling plan）是最適的；

4.當無不確定性時，時間規劃與事件規劃具相同的效益；

5.當不確定性存在時，事件規劃的效益較時間規劃為佳。

此處所謂的時間規劃管理指的是定期制定或修訂計劃，而事件規劃管理則指當重大事件發生時，才進行規劃管理，并不受時間的限制。

根據Intriligator及Sheshinski的定理、前面的論述以及筆者對規劃管理效果的模擬（Lai，1998；2003），筆者認為我國城市規劃管理其戰略規劃管理的落實，必須配合規劃管理制度的修正，并提出以下四個原則：

1.以事件為驅動力的計劃修正

從Intriligator及Sheshinski的第五個定理，以及前一節的分析可知，擬訂長期且以設計為導向的計劃，并不適合中國大陸城市發展現狀的規劃管理。取而代之的應是以事件為導向具備彈性的戰略計劃。

2.規劃管理期程不宜過短或過長

前項的戰略計劃，其計劃的期程不宜過短或過長。如果過短，將使得計劃必須不斷地修正而增加成本。如果過長，便很容易失去時效。

3.規劃管理范疇不宜過大

戰略計劃的范疇不宜過大，譬如涵蓋整個都會區，因為這樣不但會增加成本，也會使得計劃失去彈性。取而代之的應是有許多小范疇的戰略計劃。

4.計劃的內容除了物質設計外，還應考慮制度設計

傳統設計式的規劃管理強調物質設計，其實制度設計在影響復雜都市系統的積極效用上扮演更重要的角色（Lai，2006）。因此戰略計劃的內容應同時考慮物質及制度的面向。

五、結論

本文從城市系統形成及城市內部運作的描述，導入城市規劃管理兩個常用的手法：設計與戰略，并以筆者之前的研究說明，在快速變動環境下的城市規劃管理，應以戰略手法進行為佳。目前中國的城市規劃管理以物質設計為主要的手段，筆者認為在中國劇烈的城市化趨勢中，設計的規劃管理方式恐難以解決所產生的無數城市問題。取而代之的應以事件為導向的戰略計劃，并同時考慮物質面及制度面的內涵。本文算是對中國城市規劃管理方式的一個初步探討，至于所提戰略規劃管理的實踐原則，仍有待進一步學理及實證上的研究。

參考文獻

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（責任編輯：王珊珊）