生活垃圾終端處理設施 監管與對策建議

佟宇競

一、生活垃圾處理終端設施監管的重要意義

（一）生活垃圾處理設施監管比建設更為重要

生活垃圾終端處理設施在建設過程中不僅面臨征地難、公眾反對聲音大等諸多問題，而且建設周期長，投入資金量巨大，如果監管跟不上或者不到位，縱使再先進的垃圾焚燒（填埋）處理技術，也難以有效發揮作用。以往，各級地方政府更為強調和重視生活垃圾處理終端設施建設，動用大量人力物力資源搞生活垃圾處理設施建設，而對于監管則重視程度遠遠不夠，因此，要牢固樹立管理重于建設的理念，切實加強生活垃圾處理設施監管，通過監管，極大地發揮生活垃圾處理設施的效用，讓廣大公眾受惠，從而不斷提高生活垃圾處理管理水平。

（二）倒逼企業提高生活垃圾處理技術水平和管理水平

目前，國內先進城市的垃圾終端處理設施監管體現了多元主體參與的監管思路，通過構建建設方、運營方、代表政府行使行業管理職責的部門、媒體多方參與的監管體系，以及廢棄物處理污染排放物信息全公開，既強化企業提高污染物排放水平，不斷改進優化生活垃圾處理技術和完善運營管理的能力，也增加企業接受行業主管部門、公眾、媒體等社會監督的壓力，讓企業變壓力為動力，倒逼企業提高生活垃圾處理技術水平，加強技術改造與創新，構建科學有效的管理機制，實施科學有效的管理措施，更好地服務社會、服務公眾。

（三）更好地確保和維護社會公共利益不受損失

政府對生活垃圾終端處理設施實施有效監管，是生活垃圾終端處理設施建設及管理發展的必然趨勢，是為補充市場機制失靈，為更好地維護公共利益所做的一種制度安排。政府監管體現的是政府責任，維護的是社會及公眾的公共利益，通過實施規范的監管，更好地維護公共利益，增進社會福利，確保公眾利益不會因生活垃圾終端處理設施建設受到損失，實現效率、公平與可持續發展，確保生活垃圾處理無害化水平不斷提高，終端處理設施運營安全、達標，公共財政資金使用效益凸顯。

（四）促進生活垃圾處理設施監管規范化、標準化

促進生活垃圾終端處理設施監管科學化、規范化和標準化建設，是生活垃圾終端處理設施建成后，更好發揮使用效益的重要內容。生活垃圾處理設施監管的主要手段是通過制定各種規范性文件、規章制度及行業標準等制度建設，科學規范流程和程序，嚴格遵守行業標準，促進生活垃圾處理監管水平不斷提高。隨著生活垃圾處理設施不斷建成，必須強化生活垃圾處理設施監管體系建設，促進監管規范化和標準化，使生活垃圾處理設施監管與城市現代化建設與管理目標相適應，進而提高城市治理水平。

（五）生活垃圾處理的特殊性需要加強運營監管

生活垃圾處理不同于其他產品的生產，運營和監管與其他生產企業相比存在著本質區別。生活垃圾處理直接關系到公眾利益和公共安全，具有特殊的“公共屬性”，提供的是社會公共產品。在處理過程中要嚴格執行相應的技術路線和標準，對生活垃圾處理過程中產生的滲濾液、臭氣、粉塵等污染物防治，都要達到無害化的標準。生活垃圾處理行業的特性要求政府行業主管部門要承擔起“公共責任人”的責任和義務，保護好、維護好公眾利益，行使好行業監管的重任，加強對生活垃圾處理設施運營、污染防治指導與檢查。

（六）形成建設、運營、監管、公眾多元互動機制

由于生活垃圾處理行業的特殊性，社會公眾及輿論媒體都十分關注設施建設及運營監管，因而構建多元主體參與的監管模式十分重要。通過實施科學有效的監管，有利于協調建設、運營、監管、公眾等多方利益，形成良性互動機制。特別是生活垃圾處理設施同時作為環境教育宣傳基地，更是拉近了政府與公眾溝通的距離，推進了政府環境監測信息公開，讓公眾更加了解生活生活垃圾處理設施運營情況，消除各種疑慮，從社會公眾監督的角度促進建設方、運營方提高管理水平，促進生活垃圾處理設施監管實現新的跨越和提升。

二、垃圾終端處理設施監管面臨的形勢分析

（一）國家高度重視城市執法體制改革及管理工作

2015年12月24日，中共中央國務院發布了《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（中發〔2015〕37號）文件， 表明了國家對城市管理工作的高度重視?，F階段改進和提升城市管理工作，是提高政府城市管理和治理能力的內在要求，是促進城市管理轉型升級的必然趨勢，是近年來第一次比較清晰地界定城市管理的職責與執法邊界，生活垃圾處理設施監管將按照指導意見要求，深化改革創新，本著服務社會、服務公眾的宗旨，加快形成與經濟社會發展相匹配的城市管理能力。

（二）生活垃圾處理設施運營將更加標準化和規范化

2014年5月16日，國家環境保護部、國家質量監督檢驗檢疫總局聯合發布了《生活垃圾焚燒污染控制標準（18485-2014）》。新的國家標準提高了生活垃圾焚燒廠排放煙氣中顆粒物、重金屬及其化合物、二氧化硫、二噁英、氯化氫、氮氧化物等污染物排放控制要求。規定了垃圾焚燒廠的技術要求、入爐廢物要求、運營要求、排放控制要求、監測要求、實施與監督等內容。新國標的頒布使監管要求和標準更加明確清晰，要求生活垃圾焚燒運營企業要對污染物排放及處理情況，及其對周邊區域環境質量影響主動開展自行監測，建立運營企業監測制度，提高運營企業污染物排放標準。

（三）未來城市生活垃圾排放量將持續增長

一般而言，隨著生活水平的不斷提高，居民產生的垃圾量持續增長是正常發展趨勢，生活垃圾減量是指進入垃圾場焚燒處理的垃圾減少，通過實施科學的分類管理，使具有再利用價值的垃圾分流出去。從目前國內大城市垃圾產生量的發展趨勢來看，隨著居民生活水平的不斷提高，未來垃圾排放量將持續增長，而且垃圾成分也會有所改變，為更好地應對這一發展趨勢，應進一步做好垃圾分類工作，減輕焚燒處理壓力，同時加強生活垃圾處理設施運營監管，讓設施更好地發揮作用。

（四）社會公眾將更加關注生活垃圾處理設施運營

生活垃圾處理選址建設及運營歷來就是廣大社會公眾關注的焦點、熱點、難點問題，隨著生活垃圾處理設施的建成及投入運營后，如何實施科學有效的監管成為比建設更為重要的議題。除了政府監管部門的監管外，新聞媒體、人大代表、政協委員、市民等不同社會主體對生活垃圾處理設施監管會更加關注，因此，監管部門要努力營造良好的社會監管氛圍，通過發動社會公眾積極參與監管，形成生活垃圾終端處理設施科學監管新格局。

三、垃圾終端處理設施監管對策建議

（一）落實政府監管責任，進一步提升監管能力

1.健全監管制度，充實監管內容

一是健全監管制度。根據生活垃圾處理終端設施建設形勢需要及城市精細化管理的要求，進一步制定、修訂、完善一系列使用性強和針對性強的制度，建立健全現場巡查檢查、監督考核、質量評定、信息披露等機制，引入和推進第三方社會監督和公眾參與，進一步豐富監管方式。二是重點充實監管內容。各級政府監管部門要切實負起有效監管的重任，在實施監管上既不能管得過細及過多干預，也不能放任無為，要合理界定監管的邊界。及時全面掌握生活垃圾處理設施運營情況，不斷完善監管辦法，嚴格監管制度，加強監管能力建設。

2.進一步強化監管機構隊伍建設

有效提升各級政府的監管能力，必須構建嚴謹完善的監管組織管理體系，依靠有責任心的專業化監管隊伍，實施規范、陽光、透明的監管程序。要進一步完善和提升監管職能，依法依規明確監管機構的地位、權力及職責，強化監管隊伍建設，提高監管人員專業技能。建議屬地建設有生活垃圾終端處理設施的行政區，適當考慮設立監管機構，確保監管工作經費，建立包括行業技術專家、法律專家、政策專家、經濟學家、財務專家等在內的監管專家庫，借助專家學者的專業知識和影響力，促進監管工作水平不斷提升。

（二）構建監管方和運營方之間順暢的協調機制

1.監管方要掌握合理的監管尺度

隨著生活垃圾處理產業化的迅速發展，將有越來越多的企業參與到生活垃圾處理行業中來，因此，要做好監管方與運營方的溝通協調，特別是生活垃圾處理行業逐步走向市場化過程中，雖然政府相關部門的監管非常必要，但監管過細容易造成政府干預行為，束縛企業手腳，影響企業積極性；監管不嚴無法達到監管要求和相關標準，因此一定要把握政府監管的合理尺度，尋求一個合理的平衡點，實現政府監管與企業運營的“雙贏”。

2.運營方要持續不斷地提升運營水平

運營單位要積極配合監管方的監管，努力與監管方形成一種良性互動機制。一方面，積極引導和推進企業加大技術創新步伐，不斷改進和創新終端處理設施工藝，努力提高設施運營水平，在技術、工藝、計量、污染物處理、環保排放標準、智能監控設備上不斷完善以達到更高標準要求。另一方面，垃圾焚燒企業新建、擴建和改建生活垃圾終端處理設施，必須同步建設動態在線運行監測系統。在線運行監測系統要包括計量稱重、環境監測等內容，對終端處理設施的主要運行工藝參數及主要工藝設施運行情況要通過視頻實時上傳，并與環保部門、城管部門的運行監管平臺相銜接，共同做好監管工作。

（三）充分調動企業積極性，提高工藝技術標準

1.推進企業工藝及環保指標信息公開

一是要繼續加大信息公開力度，只要不涉及企業運行商業秘密和核心技術，而社會、公眾又密切關注的信息，都要盡可能向全社會公開。通過信息公開，樹立企業良好的社會責任形象，把政府的監管轉變成企業的自覺行動。二是引導企業摒棄“遮掩文化”的弊端，不怕暴露問題，關鍵是要找出解決問題的辦法和良策。如果總是對設施運行采取“遮掩”，小問題積累成大問題，無論對企業還是對監管部門而言都是百害而無一利，讓企業形象受損。

2.督促企業不斷提高技術標準和管理水平

運營企業工藝技術標準和管理水平的高低代表著城市生活垃圾處理設施運營監管水平，也代表著城市管理的水平。一是在選擇運營企業以及進行合同管理時，都要把這一內容放在突出地位，如果企業沒有按照招標合同履行義務，要采取必要措施要求企業予以整改。二是在監管部門對運營企業考核指標體系中，適當加重提高工藝技術標準和管理水平的指標分值權重，促進企業提高工藝技術標準和管理水平。三是引導企業重視技術改造和設備維護管養。企業在追求運營效益的同時，必須舍得投入，推進技術創新，加強技術改造，對設備進行必要的維護管養，實現企業運營可持續發展。

（四）加強運營監管等人員培訓

1.加強運營企業員工技能培訓

一是不定期組織員工參加各種業務訓練與學習。要提高員工的技術與技能水平，企業必須組織相應的業務訓練與學習活動，可以邀請專家或行業主管部門人員到企業為員工講授相關知識。同時強化工作人員嚴格作業意識，提高垃圾無害化處理效果。二是組織各種勞動競賽活動，通過比技能、比技術、比操作，激發企業員工的工作熱情和積極性，樹立先進典型和標桿，讓員工有學習的榜樣，進而提升技術技能水平。

2.加強監管人員業務知識培訓

一是落實一崗雙責。監管部門要組織監管人員開展生活垃圾處理業務知識培訓，使監管人員成為既懂技術、又懂管理的雙肩挑人員，督促管理人員加強專業知識學習，熟知本行業相關法規、標準。二是組織監管人員赴國內先進城市生活垃圾處理企業參觀學習，對照先進找出問題，加快培育責任心強、專業化水平高的監管隊伍，提高監管隊伍人員專業技術水平，更好地適應監管工作。

參考文獻

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（責任編輯： 冷中華）