PPP項目風險及審計重點研究

吳豐

【摘 要】PPP模式在我國還處于不斷發展和完善階段，需要不斷的實踐和總結經驗去提高項目的運營管理水平。作為審計，更應當未雨綢繆，深入分析研究，不斷探索。

【關鍵詞】審計；風險

2013年來，我國掀起了一輪PPP熱潮，這種新的合作開發建設模式有效緩解了中央及地方政府的財政壓力、降低了地方債務風險、增加了基礎設施和公用事業領域公共服務的有效供給。但是，在PPP項目的實施過程中，普遍存在重簽約、輕落地，重建設、輕運營的情況，從而導致項目風險偏高不下；因此，很有必要對PPP項目的風險進行深入系統的研究，明確審計重點，制定與之相適應的審計方案，實現全面分析、評價項目風險和有效降低審計風險的目的。

一、PPP模式簡介

PPP又稱PPP模式，在廣義上定義為政府和社會資本合作為提供公共產品或服務而建立的長期合作關系。狹義上，PPP強調的是政府通過商業行為而非行政行為對項目進行控制，通常表現為在項目公司中占有股份，并通過與社會資本方進行合作達到優勢互補、風險共擔和利益共享。

二、PPP項目存在的主要風險

通常而言，PPP項目全生命周期范圍內可能發生的重要風險種類和數量較多，由于交易結構的不同，具有典型的行業特點，下面以正在建設的三亞有軌電車PPP項目為例進行項目風險分析。三亞有軌電車項目總投資約14.77億元，全長8.37km，共設置車站15座，項目建設期和運營期為25年；該項目采用BOT（建設-運營-移交）模式進行合作，由三亞市軌道交通有限公司負責三亞市有軌電車示范線項目的投資、建設、特許經營和維護。根據有軌電車行業特點，存在主要風險包括：

1、市場風險

（1）新增競爭項目出現的風險

有軌電車建成后，如果在有軌電車運行的線路上出現新公共交通工具譬如地鐵或者公交通道，將對有軌電車交通量產生明顯的分流影響，嚴重影響到有軌電車的運營效益。

（2）客流量波動風險。

客流量的多少直接影響軌道交通運營收入。三亞屬于旅游城市，近年來旅客總量持續增長，為項目的運營奠定基礎，但淡旺季客流差距明顯，且市民對有軌電車這一新型交通工具的接受度還不確定，需承擔一定的市場經營風險。

（3）票價及運營年限。

項目收入主要源于票價收入，有軌電車收費標準由三亞市政府批準，收費標準高低將較大程度影響項目公司的票價收入，同時由于有軌電車運營期較長，隨著經濟發展，運營成本的增加，需要申請調整票價。

2、項目管理風險

（1）成本超支風險

有軌電車項目工程在建設和運營期間由于延遲完工、通貨膨脹、材料設備漲價、工程施工管理缺陷以及環境和技術方面產生的問題都會造成項目成本超支。

（2）管理不善風險。

由于項目管理人員是隨著項目公司的組建而逐步到位的，因此在公司日常經營管理中會存在諸多問題，從而會對項目整體產生風險。規章制度不健全，企業文化的磨合等。

3、征地拆遷風險

征地拆遷是影響有軌電車建設的一個主要社會風險。對三亞有軌電車而言，因為存在大量拆遷房屋，需在雙方合作框架協議書中明確由政府負責具體實施本項目的征地拆遷及安置補償工作。

4、政策風險

政策風險指因各項政策的變化而可能導致投資損失的風險。

（1）行業管制風險。

有軌電車屬于國家鼓勵發展的產業，因此，在行業發展方面的風險較小。

（2）收費政策風險。

有軌電車項目與民生息息相關，項目運營期內可能會存在收費政策調整的風險。

（3）政府承諾方面的風險

為保證有軌電車在運營期間的收入和利潤，政府一般會向社會資本方承諾有軌電車經營權不能提前贖回、不能批準競爭項目建設，并會給予一定優惠政策及補貼；因有軌電車運營期較長，政府政策的變動等因素會存在上述承諾無法兌現的風險，

5、金融風險

PPP項目金融風險主要為利率風險和項目融資風險，其中最主要的是項目融資風險。城市軌道交通建設規模大、投資大，項目公司要收回成本、償還銀行等金融機構的貸款，需要較長的投資回收期，項目資金缺口較大。

三、PPP項目審計應關注的重點

本文研究的PPP項目是以風險為導向，根據PPP項目全生命周期各個階段可能存在的主要風險進行重點審計，以下是審計需要關注的重點：

1、投資估算編制過程的審計

投資估算是工程項目建設前期從投資決策直至初步設計之前的重要工作環節，投資估算對將來PPP項目能否取得預期的經濟效益起到關鍵作用。如三亞有軌電車PPP項目，在對其投資估算進行審計時應重點關注投資估算相關資料、數據、指標等依據是否合理，投資估算方法是否得當，計算方法是否準確等，除此之外，需根據有軌電車運營的線路規劃制定車輛采購數量及初始運營期間人員的配備數量，并且要對運營期間設備維修及保養成本進行合理估算。

2、開展全過程跟蹤審計

PPP項目全過程跟蹤審計包括了項目建設期和項目運營期全過程，甚至可以將跟蹤審計時點前伸至立項階段。三亞有軌電車PPP項目除了要對建設期及立項階段進行跟蹤審計外，運營期間跟蹤審計也是重點內容，通過對其全過程跟蹤審計能在過程中發現項目建設、運營階段存在的問題，及時提出審計意見和建議，督促建設單位加強管理，最終達到規范建設程序、規范投資管理、保證工程進度、提高投資效益的目的，能夠及時發現并糾正建設項目存在的問題，有效減少違法、違規事件發生，降低建設項目失控風險。

3、強化合同管理的審計

PPP模式是一種契約模式，合同管理是重中之重，政府方與社會資本的風險劃分原則與內容應在合同中載明，明確雙方權利和義務。在審計中應重點關注合同管理以下幾方面：

（1）合同主要內容和條款是否完整。根據項目行業、付費機制、運作方式等具體情況的不同，PPP項目合同可能會存在較大差異，以三亞有軌電車PPP特許經營協議為例，包括以下核心條款：定義和解釋；雙方的一般權利和義務；項目設計、建設工期、項目的前期工作；項目的融資；項目用地；項目的建設；項目的運營；項目的維護；付費機制；履約保函；保險；不可抗力；違約、提前終止及終止后處理機制；項目的移交；適用法律及爭議解決；合同附件等。

（2）合同訂立程序是否規范，是否基于風險分配原則來確立雙方權利義務關系。通常由政府方承擔的風險包括：土地獲取風險、項目審批風險、政治不可抗力、最低保底量風險等；由項目公司承擔的風險包括：如期完成項目融資的風險、項目設計、建設和運營維護相關風險等；由雙方共同承擔的風險是自然不可抗力。

4、關注PPP項目財稅審計

PPP項目會計核算及稅務處理已成為項目實施過程中重點考慮的環節。由于PPP模式具有特殊性，在進行財務審計時應關注其會計核算及稅務處理與一般建設項目差異，在進行財務審計時應該關注項目相關收入確認、項目資產的初始確認及項目收入的分配。此外，在進行審計時也應該對PPP項目稅收處理進行關注，一方面在PPP項目前期階段盡早進行稅務籌劃，避免涉稅業務事項處理不規范，另一方面應充分研究政府給予PPP項目稅收減免的優惠政策如所得稅的三免三減政策，降低稅負和交易成本。

總的來說，PPP模式在我國還處于不斷發展和完善階段，需要不斷的實踐和總結經驗去提高項目的運營管理水平。作為審計，更應當未雨綢繆，深入分析研究，不斷探索，圍繞全面風險管理這一核心目標，實現全過程、全覆蓋的審計；從PPP項目本身著手，關注項目實施主體和項目實施情況，突出項目物有所值評價的落實情況，為推進PPP項目規范健康發展做出審計應有的貢獻。