城市治理戰略研究綜述

鄭蕾

【摘 要】隨著全球化與信息化浪潮額推進，城市改革方向從城市管理向城市治理轉變。城市管理以官僚制為依托，主張集權、強制、規范，現代城市治理則強調分權、參與、法治。城市治理的理論基礎是治理理論，是治理理論在城市的運用。縱觀近幾年城市治理的研究文獻，對城市治理戰略研究的主題和工具增加，既有對本土經驗的總結探討，也有對國外理論及經驗的引介，同時還引入不同的理論進行分析。本文對我國近幾年來的城市治理戰略進行梳理，以期對城市治理提供借鑒和參考。

【關鍵詞】城市治理戰略；多元主體；治理工具

隨著我國經濟的高速發展，城市化進程加快，公民社會的發展和公民價值取向的多元化帶來越來越多的社會問題，城市治理模式對于解決這些問題具有越來越關鍵的作用。為了實現有效的城市治理，使得城市治理模式適應當地政治、經濟、社會的發展，我國學者從各個方面，多種路徑進行探討分析，探求適合城市發展的治理體系，具有重要而緊迫的意義。

一、城市治理戰略研究的三維論域

國內城市治理戰略方面的研究主要圍繞治理主體、治理客體和治理模式和與評估，形成三個方面的主要研究領域。

（一）治理主體：公私合作共同治理

在治理主體方面，初步達成“多元主體合作共同治理”的研究共識，但是對不同主體的角色定位尚待理清。在對治理理念的界定方面，劉建平認為應從市場化、公共性和制度創新等方面闡述了城市治理轉型的基本理念，提出應強化城鎮化的市場驅動機制，完善城市公共服務體系；加強制度建設和創新，更加重視人的城鎮化，引導城鎮體系健康發展，走內涵式城鎮發展道路[1]。

曹海軍、霍偉樺提出運用協作式治理的理論框架來構建優良的城市治理體系和理順新型的城市群府際關系，將有助于實現國家治理體系的完善與優化。借助制度變遷與路徑依賴理論，按照權力的轉移方向來詮釋協作式治理制度構建的理論邏輯，根據問題屬性、資源分配、權責分擔以及不同主體特性等要素，可以建構出與之相配合的協作式治理水平坐標體系，最終形成一個以“人的城鎮化”為本、多主體共同治理、包容性強的城市群公共治理體系[2]。王蒙徽認同推進以社區治理為基礎的城市治理，把社區治理放在城市治理的大框架中，構建“縱向到底、橫向到邊、協商共治”的治理體系[3]。李錦文認為西方“參與式治理”思想為當前實現城市的有效治理提供一種新的思路，通過對國外在集體實踐參與式治理的一些措施上面，尤其是美國和英國的城市志愿服務機制，引進城市志愿服務體系，本著共治共享、多元參與、以民為本的理念，建立健全參與式治理體系成為應對城市治理困境的根本出路[4]。

另一方面，學界尚未研究界定不同主體在城市治理中的角色和職責，對多元協同參與治理也要謹慎，例如張銜春對比西方治理和我國城市模式，我國需一方面加強對協作型治理及其實施路徑的研究，另一方面加強對差異化城市治理模式價值的分析，促進治理研究向縱深化發展。認為首先要探索協作型治理模式在中國實現的可能性及方式與方法，特別關注政府與市場關系及有效公共參與的實現路徑，使得協作型治理模式可以在中國實現，成為治理過程中的新常態；其次，要重視城市治理價值研究，一方面將其作為推動治理理論微觀化的推手；另一方面作為檢驗地方治理模式是否符合“善治”標準的重要工具。[5]孫彩虹總結了城市政府層面的公民參與研究的缺陷，主要運用案例分析和文獻研究方法，以80多個有代表性的案例為基礎，對城市政府層面的公民參與狀況進行全面評估。提出了實現城市政府治理中公民參與規范化、法治化的可行路徑；在城市管理向城市治理轉型的形勢下，公民參與在政府管理中經由參與式行政轉向合作式治理的發展方向[6]。

（二）研究客體：抽象與實踐兼顧

在研究對象上，出現“面上治理”和“具體領域治理”的理論分野，“面上治理”的研究占據主流?！懊嫔现卫怼本褪菑奶接懸话阒卫砟Ｊ剑痪唧w某一城市的治理模式。城市治理領域發生了三次范式轉換，即傳統區域主義、公共選擇理論學派和新區域主義。曹海軍通過借用瓦利斯·阿蘭的經典類型學回顧和分析城市治理理論，以及結合我國學者對城市治理理論的研究分析得出，在區域協調發展和城市治理模式創新的研究中，逐漸完成了從不自覺到自覺、從零散到系統的發展過程。有關當前城市多中心治理中的政府自身建設、民間組織及企業與政府良性互動參與治理、以及結合新區域主義理論與中國統籌區域發展背景對城市治理進行研究等問題，國內學術界尚缺少深入的系統性研究[7]。張晨對新型城鎮化背景下的城市治理的復雜性和轉型動力進行分析，推進新型城鎮化的戰略進程中，城市治理的轉型必須堅持服務、合作和治理的基本原則。從過程上以標準化推動全程化管理，在功能上以數字化實現系統化，在結構方面以制度化促進多元化，是加快實施新型城鎮化戰略的基本路徑[8]。孫永正、王秀秀認為中國城市治理的現代化應與城市化的轉型同步，必須在治理主體、治理目標和治理空間三個維度全面實現戰略轉型，這也是新型城鎮化賦予城市治理轉型特定的要求。基于新型城鎮化的城市治理戰略轉型的著力點在于確立人本理念和城鄉一體的公平理念、開放戶籍登記制度、建立財政、用人單位和個人三方分擔“農民工市民化成本”機制，鼓勵多元主體共同建設城市[9]。

“具體領域治理”一般是針對國內某一特定城市典型治理模式進行研究，總結其治理經驗。陸小成基于對“蘭州藍”的治理經驗進行考察，認為碎片化是城市治理中的一大難題，在探討城市低碳發展的過程中提出城市空間網絡化治理，城市發展應以空間網絡化為要求加快公共治理嬗變，整合城市空間治理資源，以治理主體的多元化、治理客體的協同化、治理結構的網絡化、治理能力的現代化為重要路徑等[10]。還有劉功潤對沈陽模式、上海模式、江漢模式的總結，這種分析方式有利于治理理論與現實的接軌，促進治理理論的本土化[11]。

（三）治理模式：理論與工具交叉使用

在城市治理模式和過程的研究上，國內學界集中討論了城市治理工具。有關城市治理工具，主要集中在三個方面的談論：治理機制、技術工具、法制化。計永超、焦德武在梳理城市治理現代化理論的基礎上，結合實踐論述了推進城市治理現代化的科學價值，認為城市治理現代化是國家治理能力現代化的基礎，提出城市治理現代化的路徑構想：創新思維，重塑城市與政府、社會、市場之間的關系；依法治理，在治理要素和治理方式上轉變思路；發達國家重視治理主體的多元，強調民主、開放、包容、互動，注重公共服務和產品的供給，合理借鑒，讓先進的城市治理經驗為我所用；確立一套科學的城市治理現代化的評價，讓城市發展更有目的性、客觀性、可持續性。[12]梁麗認為技術在城市化的進程中一直扮演著重要角色。城市在信息技術的作用中不斷變革，塑造著新的城市生活。城市物理空間和信息技術的互動，為城市的持續發展變革提供著動力。在城市化進程中，“城市病”與其他城市問題集中爆發，給城市治理帶來嚴峻挑戰。但依托以大數據為核心的新一代信息技術建設智慧城市，能夠為治理“城市病”帶來新的技術路徑和有效手段。推進智慧城市建設，有助于完善城市治理體系，提高城市治理能力和發展質量，提升城市幸福指數，解決城市發展難題[13]。通過對智慧城市在城市治理中的運用進行反思，張丙宣、周濤提出未來的智慧治理應該用人本主義、智慧心智和新的想象力彌補純粹的技術管理主義下的智慧技術治理的缺陷，開發更安全的技術，讓公民參與到智慧治理過程中，培育社會企業家，讓社會機制在城市智慧治理中發揮基礎性作用，實現包容性治理[14]。朱未易認為城市治理的關鍵在于良法善治。在戰略回應上，用法治思維分析城市治理的現狀與問題，用法治規則保障城市治理的私權與公權，用法治方式解決城市治理的矛盾與訴求，用法治指標評價城市治理的效能與成果；在完善路徑上，要從物本向人本轉型，完善城市治理法治的能動機制；從官本向民本轉型，完善城市治理法治的主體機制；從政策向法制轉型，完善城市治理法治的規則機制；從無限向有限轉型，完善城市治理法治的分擔機制；從戰術向戰略轉型，完善城市治理法治的統攝機制。[15]

二、研究路徑與方法

國內學界對城市治理戰略的研究，遵循了“參照一借鑒”、“抽象一推導”、“經驗一反思”三種研究路徑。

（一）“參照一借鑒”路徑：參照西方城市治理理論提出可供中國借鑒的經驗

“參照一借鑒”路徑即在參照或演繹西方城市治理理論的基礎上，評估中國城市治理實踐，提出借鑒的路徑。這種路徑的研究，重點在于強調仿照西方城市治理理論，分析中國城市治理不足，提出改善對策。韋如梅從新加坡城市治理經驗入手，新加坡公民廣泛參與到城市生活、市鎮管理、環境衛生等各方面的決策和執行之中，公民參與城市治理的經驗給我們提供了重要借鑒。新加坡政府創造各種條件和可能，使公民能夠自覺、有序、全面地參與到城市治理之中，并在此過程中積累了豐富的經驗：建管分離、完善的溝通機制、全面立法以及高素質的法紀執行和監督稽查隊伍?；诖?，他認為加強中國城市治理創新，提高公民參與效能，應著重從提高認識、培養公民素質、建設公民社會、健全參與制度等方面入手[16]。安建增、何曄從研究美國城市治理體系中的社會自組織出發，認為社會自組織是美國城市治理體系的重要組成部分，促進了城市治理績效的提升，它與美國城市政府之間有“參與—互動”和“合作—替代”兩種關系模式。同時，社會自組織也為美國城市治理帶來了一些風險，要規避這些風險，就需要完善城市治理制度，發揮城市政府的“元治理”角色，培育兼具主體意識和公共意識的“好公民”[17]。

（二）“抽象一推導”路徑：在已有城市治理理論基礎上推導出新的理論范式

在對既有城市治理理論進行歸納和演繹的基礎上，部分學者力圖進行理論更新，發展出新的分析維度甚或評價指標。吳勝從生態城市治理理論出發，根據治理理論，生態城市治理是多元主體之間的合作，既包括權力主體，也包括非權力主體，如非政府組織、市場公司企業。生態城市治理在賦予了權力主體更多公共責任的同時，也授予了非政府組織等非權力主體更多的生態城市治理權限，拓寬了生態城市治理的視域。通過對非政府組織參與生態城市治理的價值結構和價值量化的分析，提出了“善治型”參與模式，并進行了該模型內涵、優勢和構建前提的分析[18]。張福磊認為對當前城市治理研究問題的反思應上升到哲學的高度，聚焦對研究路徑的梳理和考察。城市治理研究的傳統路徑有著自身的應用邊界和局限，未來城市治理研究的發展應當加強方法的規范化，主動回應城市發展，并順應和利用大數據發展的趨勢，從而實現城市研究的創新。作為一種新的研究路徑，建構主義可以為城市治理研究帶來新的視角、方法和工具。[19]

空間治理源于治理和城市治理，空間治理是對（城鄉區域）空間資源、要素的使用、收益、分配的系統協調過程，是比城市治理更為廣義的概念。根據治理理論，這個協調過程充分體現政府、市場和社會多元權利主體的利益訴求，又要在公共利益、部門利益和私人利益之間進行協調，還要統籌政治、經濟、社會、生態、技術等等的關系。事實上，城鄉規劃本質上是一個極其復雜而又敏感的空間治理活動。[20]

（三）“經驗一反思”路徑：在已有城市治理經驗基礎上反思治理變革的思路

蔣俊杰以上海市長寧區社會管理聯動中心為例，運用整體性治理理論，分析長寧區的跨界社會問題治理模式和實現路徑。運用整體性治理理論對長寧區社會管理聯動中心的改革實踐作了初步的理論分析和評價，發現跨界社會問題的整體性治理涉及體制、機制和技術等多個層面，是一項極其復雜的系統工程。因此，健全部門間、層級政府間和社會主體間的協調配合機制，實現跨界社會問題的整體性治理模式需要戰略層面的系統規劃和頂層設計[21]。胡剛通過對新時期廣州城市治理轉型實踐的深入分析與思考，闡明其理論價值和現實意義，并針對其不足之處加以提升完善。廣州作為綜合性的門戶城市以及外來務工人口的聚集地，城市結構更為復雜，城市利益更為多元，單純依靠政府部門進行管理效果欠佳。廣州的治理經驗對全國大大小小的城市治理有極大的借鑒意義。廣州市政府牽頭成立了首個公眾咨詢監督委員會（ 簡稱“公咨委”） ，為民眾參與城市治理搭建了一個良好的平臺。此項舉措極大地推動了整個同德圍整治工程的開展，因而廣受社會好評。這一新型的政民互動模式也被專家學者命名為“同德圍模式”。開啟了廣州市全面推行多元主體協同合作的城市治理新時代。從根本上保障民眾在城市公共事務上的知情權、表達權、參與權和監督權，其直接推動了城市管理的民主化進程，更增強了城市管理的合法性基礎[22]。孫永正、王秀秀通過對傳統城市治理模式進行反思，中國城市治理的現代化應與城市化的轉型同步，必須在治理主體、治理目標和治理空間三個維度全面實現戰略轉型，這也是新型城鎮化賦予城市治理轉型特定的要求。在以人為核心的新型城鎮化背景下，城市治理進行三維戰略轉型：在治理主體上，應由一元治理向多元治理轉型；在治理目標上，應由唯GDP目標轉為人本化目標；在治理空間上，應由城鄉分割轉為城鄉統籌。[23]

三、結論與展望

通過對近幾年文獻資料的梳理我們可以發現，學術界對城市治理戰略進行了較全面和系統的研究。相當一部分的學者研究了城市治理的機制、模式、路徑，對城市治理中存在的問題及原因進行了剖析，并且得到一些有價值的成果。同時，也存在一些不足，例如，一些研究缺乏整體性，城市治理機制和治理模式的研究還需進一步深入。研究上多采用定性研究，而定量研究用的較少，實證研究更是寥寥。從趨勢看，不但要重視城市治理的理論研究，更要注重對城市治理實踐中具體問題的分析，尤其是對個案經驗的總結；研究方法應當多樣化，尤其是運用數理模型和先進技術手段進行實證研究。

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