吳承照：國家公園管理的新契機(jī)

文|冷厚江

吳承照認(rèn)為，建立國家公園體制的目的，主要是改善以往自然保護(hù)地體系存在的管理混亂等現(xiàn)實問題，建立分類更科學(xué)、保護(hù)更有效的自然保護(hù)地體系。

中國自然保護(hù)事業(yè)已經(jīng)走過60余年歷程，取得了顯著的成績，特別是改革開放40年以來，中國的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)發(fā)展迅速。但同時，自然保護(hù)地仍存在突出的問題，一是保護(hù)地類別交叉重疊現(xiàn)象比較普遍；二是多頭管理矛盾較多。以四川九寨溝為例，其先后被掛上了九寨溝國家級自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園和5A旅游景區(qū)五塊牌子，這意味著各個分管機(jī)構(gòu)都有權(quán)對景區(qū)進(jìn)行管理。

2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，強(qiáng)調(diào)將“加快建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，并明確指出“組建國家林業(yè)和草原局，由自然資源部管理。國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局牌子。”

4月10日，自然資源部正式掛牌。

同濟(jì)大學(xué)教授吳承照近年來一直呼吁建立國家公園管理局對自然生態(tài)類公園實施統(tǒng)一管理，日前接受采訪時他欣喜地表示，“對國家公園的管理已站上新的歷史起點。”

作好保護(hù)地分類管理

保護(hù)地簡單來說就是為了保護(hù)具有重要生態(tài)價值或具有代表性的自然景觀而設(shè)立的受保護(hù)的區(qū)域，它是保障國家與區(qū)域生態(tài)安全、儲備生態(tài)資源的重要戰(zhàn)略舉措。

同濟(jì)大學(xué)教授吳承照

吳承照介紹，1864年，美國的優(yōu)勝美地被列入受保護(hù)的地區(qū)，這是世界上第一個現(xiàn)代的自然保護(hù)地，1872年世界第一個國家公園—黃石國家公園誕生。此后，各種自然保護(hù)地在全球相繼建立起來。中國自1956年在廣東設(shè)立鼎湖山自然保護(hù)區(qū)以來，截至2017年已經(jīng)建立了2750個自然保護(hù)區(qū)、963個風(fēng)景名勝區(qū)、185個地質(zhì)公園、3400個森林公園、1699個濕地公園、91個沙漠公園、12個世界自然遺產(chǎn)、4個自然文化遺產(chǎn)等。這些類型基本覆蓋了中國絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源，并且占地面積超過了世界平均水平。

吳承照說：“自然保護(hù)地體系自構(gòu)建以來在保護(hù)世界各國生物多樣性和景觀等多個領(lǐng)域發(fā)揮了不可替代的作用。按照規(guī)劃，中國將在2030年建立起完善的自然保護(hù)地體系。”不過，當(dāng)前中國保護(hù)地存在的主要問題是保護(hù)質(zhì)量和保護(hù)效率需要極大提高。

目前，中國保護(hù)地是按資源屬性分類，不是以管理目標(biāo)進(jìn)行分類，這是導(dǎo)致管理矛盾重重的一個重要原因。按資源屬性分類，簡言之就是按保護(hù)地的主體資源來分類，如以大面積人工或天然林為主體而建設(shè)的森林公園、以地質(zhì)遺跡景觀為主體的地質(zhì)公園、以濕地景觀資源為主體的濕地公園等等。

“保護(hù)地分類系統(tǒng)是保護(hù)地管理體制建設(shè)的重要依據(jù)，也是保護(hù)地有效管理的重要基礎(chǔ)。”吳承照表示，依據(jù)中國的國情，我們應(yīng)當(dāng)堅守以下保護(hù)地分類原則：

第一，尊重歷史文化傳統(tǒng)。歷史人文景觀眾多，是中國的自然保護(hù)地區(qū)別于世界其他國家自然保護(hù)地的重要特征之一；第二，綜合考慮國情現(xiàn)狀。國外的保護(hù)地有很多是荒無人煙的自然荒野地，中國的保護(hù)地大多存在人類活動。事實上，中國的許多保護(hù)地中都存在延續(xù)了千百年的與自然和諧共生的村落社區(qū)，人工與自然共同孕育了一種的特殊人文環(huán)境—傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)景觀。在對保護(hù)地進(jìn)行分類時，必須考慮到這一現(xiàn)狀和特殊國情；第三，遵循主體資源屬性。保護(hù)地中可能會存在多個生態(tài)系統(tǒng)類型和資源類型，分類時應(yīng)主要依據(jù)其主體資源屬性確定其核心管理目標(biāo)，并以此作為分類依據(jù)；第四，以價值評價為核心。資源價值是分類的核心依據(jù)，對于特別突出、不可替代的核心自然或文化資源必須制定相應(yīng)的管理目標(biāo)，并成為保護(hù)地分類的重要依據(jù)之一；第五，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)狀態(tài)。即使是相同的生態(tài)系統(tǒng)類型，如果其存在狀態(tài)不同，也需要依據(jù)其是否需要人為干預(yù)和生態(tài)恢復(fù)被劃分到不同的類型中。

國家公園體制建設(shè)進(jìn)入新階段

2013年11月，中共十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》對建立國家公園體制提出了具體要求。2017年9月26日，隨著《建立國家公園體制總體方案》公布，中國國家公園建設(shè)進(jìn)入實質(zhì)性階段。

吳承照說，建立國家公園體制的目的，主要是改善以往自然保護(hù)地體系存在的管理混亂等現(xiàn)實問題，建立分類更科學(xué)、保護(hù)更有效的自然保護(hù)地體系。依據(jù)中國現(xiàn)實國情，參考世界自然保護(hù)聯(lián)盟對世界保護(hù)地進(jìn)行分類的判定方法，中國的自然保護(hù)地體系可分為：生態(tài)保存地、國家公園和持續(xù)利用地3大類保護(hù)地，其中，具有重要科研價值需要絕對保護(hù)或具有重要生態(tài)功能的保護(hù)地歸類為“生態(tài)保存地”；具有保護(hù)與游憩雙重功能的保護(hù)地歸類為“國家公園”；具有歷史延續(xù)的生產(chǎn)生活功能的社區(qū)景觀保護(hù)地歸類為“持續(xù)利用地”。每一類保護(hù)地根據(jù)資源屬性和保護(hù)要求細(xì)分為若干類管理類別。重新歸類后的每一個保護(hù)地只對應(yīng)一種管理目標(biāo)類別，可以避免出現(xiàn)多頭管理、矛盾重重的問題。

“生態(tài)保存地與可持續(xù)利用地延續(xù)現(xiàn)行管理體制，管理歸屬不變，可進(jìn)一步明確管理目標(biāo)；國家公園整合了多類以保護(hù)與游憩雙重功能為目標(biāo)的保護(hù)地，必須建立一個新機(jī)構(gòu)，制定一個統(tǒng)一的法律，才能實現(xiàn)統(tǒng)籌管理，這個機(jī)構(gòu)就是國家公園管理局。”吳承照說，“由一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)”，而且“國家公園建立后，在相關(guān)區(qū)域內(nèi)一律不再保留或設(shè)立其他自然保護(hù)地類型”，可以使管理更有序、更高效。

目前世界上沒有任何一個國家的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)擁有像中國這么多人口，中國自然保護(hù)區(qū)內(nèi)不但有大量的人口，并且存在自然景觀與文化景觀并存的情況。這意味著，中國的國家公園有其特殊性，國家公園首要的目的是生態(tài)保護(hù)，同時也要發(fā)展“自然環(huán)境教育和游憩”，為未來服務(wù)公眾留下空間。

吳承照介紹，十九大提出建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，具有三重含義：第一，國家公園理念適合中國國情。國家公園體制強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，但也允許居民在其中居住和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這對于中國保護(hù)地人多、居民點多的現(xiàn)實國情來講，更具有可操作性，應(yīng)該成為保護(hù)地的主要類型；第二，國家公園是一條實現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展雙贏的可行路徑。它代表的是一種在保護(hù)好生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)上、以保護(hù)地為中心輻射發(fā)展的區(qū)域綠色發(fā)展模式，為中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)造了一種新的發(fā)展路徑；第三，國家公園實行更嚴(yán)格保護(hù)。它強(qiáng)調(diào)的是國家公園保護(hù)與利用必須嚴(yán)格依法界定邊界，依法統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一管理，嚴(yán)格執(zhí)行管理規(guī)劃、用途管制，嚴(yán)格控制發(fā)展度，嚴(yán)格開展保護(hù)督察和監(jiān)督。

2015年，吳承照（右一）在美國國家公園局丹弗規(guī)劃中心同GMP規(guī)劃師交流規(guī)劃編制方法

2015年，吳承照（右一）出席美國國家公園年會時，向與會者介紹了信息技術(shù)在中國保護(hù)地應(yīng)用進(jìn)展。會后，他同美國專家對落基山國家公園保護(hù)管理開展技術(shù)考察交流

吳承照進(jìn)一步分析道，中國的自然保護(hù)地具有區(qū)別于北美和澳洲等國家的國家公園的幾個典型特征：即人地關(guān)系久遠(yuǎn)而緊密、保護(hù)地社區(qū)普遍貧困，同時中國的國家公園無法套用北美國家的基于自然荒野保護(hù)的人地隔離式的保護(hù)和管理策略，需要建立一套基于社會生態(tài)系統(tǒng)的、適合中國本土人地關(guān)系特點的管理規(guī)劃方法，也決定了協(xié)調(diào)傳統(tǒng)人地關(guān)系、加強(qiáng)社區(qū)參與、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展是中國未來國家公園體制改革的核心目標(biāo)。

吳承照認(rèn)為，國家公園內(nèi)涵豐富，它還是一種新型的保護(hù)性發(fā)展模式。在保護(hù)好自然生態(tài)系統(tǒng)與文化遺產(chǎn)的基礎(chǔ)上，利用當(dāng)?shù)鬲?dú)特的資源環(huán)境優(yōu)勢發(fā)展適應(yīng)性經(jīng)濟(jì)，一方面，可促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，另一方面，又會反過來更好地保護(hù)好當(dāng)?shù)氐淖匀慌c文化遺產(chǎn)。“這種綠色區(qū)域發(fā)展模式，是通過國家政策來保障外來資本在地方社區(qū)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)中發(fā)揮積極有效作用的。”

根植于保護(hù)地的本土實踐

吳承照以武夷山國家公園體制試點區(qū)為例指出，武夷山國家公園體制試點，整合了武夷山國家級自然保護(hù)區(qū)、武夷山國家級風(fēng)景名勝區(qū)和九曲溪上游水源保護(hù)區(qū)。其中，武夷山國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的桐木村和九曲溪上游水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的星村鎮(zhèn)都是典型的保護(hù)地社區(qū)。在設(shè)立保護(hù)地初期，這里與其他地方的保護(hù)地社區(qū)一樣面臨著貧困和各方面的發(fā)展限制，但如今，這些村鎮(zhèn)的社區(qū)居民和農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入已經(jīng)大大超過周邊其他村莊。這其中，傳統(tǒng)生計的延續(xù)對國家公園永續(xù)發(fā)展起到了重要保障作用。

茶葉種植和烏龍茶制作是武夷山地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，由于它具有“綠色產(chǎn)業(yè)”屬性，因此很適合在自然保護(hù)地發(fā)展，又因為在市場上綠色健康產(chǎn)品越來越受追捧，茶產(chǎn)業(yè)搖身一變成了“富民產(chǎn)業(yè)”，市場的刺激，促使茶農(nóng)和本地社區(qū)更主動追求更有利于生態(tài)保護(hù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這促使武夷山地區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)出了新的“風(fēng)景”：制茶師不斷研發(fā)新技術(shù)，茶農(nóng)不斷培植新品種、種植有機(jī)茶，文化學(xué)者提高對茶的關(guān)注度和研究深度……由此形成良性循環(huán)，一方面，這里的自然環(huán)境得到了很好的保護(hù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和百姓生活改善也得以很好兼顧；另一方面，這里的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、有著悠久歷史的老百姓的生活習(xí)慣，及其中蘊(yùn)含的歷史人文等文化傳統(tǒng)，也得到了傳承，如今武夷山社區(qū)已形成一個結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定的社會生態(tài)系統(tǒng)。

武夷山是世界自然和文化雙遺產(chǎn)，武夷山自然保護(hù)區(qū)是世界生物圈網(wǎng)絡(luò)可持續(xù)發(fā)展學(xué)習(xí)地，借助保護(hù)地的這些獨(dú)特資源發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，也給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展起到了很好的帶動作用。總體來看，武夷山國家公園社區(qū)發(fā)展的成功之處主要體現(xiàn)在：以保護(hù)地社區(qū)的傳統(tǒng)生計為基礎(chǔ)，整合生態(tài)旅游開發(fā)、促進(jìn)社區(qū)參與保護(hù)管理、實現(xiàn)可持續(xù)的資源利用和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)目標(biāo)。它的經(jīng)驗對于中國未來的國家公園管理有許多借鑒意義。

“每個保護(hù)地都是一種獨(dú)特的社會生態(tài)系統(tǒng)，中國國家公園要找到真正適合本土人地關(guān)系特點的管理策略必須根植于中國保護(hù)地的本土實踐，深入挖掘各類型保護(hù)地社區(qū)的社會生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，重新認(rèn)識和發(fā)展傳統(tǒng)生計，尊重社區(qū)的傳統(tǒng)生產(chǎn)生活。保護(hù)地社會生態(tài)系統(tǒng)和傳統(tǒng)生計的研究是國家公園規(guī)劃和管理的前提和基礎(chǔ)，能為國家公園規(guī)劃和管理政策的制定提供有效的指導(dǎo)。”吳承照說。