民族地區精準識別問題的研究
——以內蒙古自治區為例

李媛媛 白 楊

減少和消除貧困不僅僅是促進經濟發展的重要途徑，也是當今世界共同特別關注的一個課題，對于我國而言，更是2020年中國全面建成小康社會的必要前提。要解決貧困問題，我們必須首先要精準識別貧困家庭，并通過向真正貧困的家庭和人口提供有針對性的幫助和扶持，才能從源頭上消除貧困。目前，尚未擺脫貧困的人口主要集中在部分民族地區。做好民族地區扶貧工作是中國反貧困工作的重要組成部分。

1 民族地區貧困現狀

我國目前尚未脫貧的人口主要集中于少數民族地區，我國348個民族自治縣中，國家重點扶持貧困縣257個。少數民族貧困地區主要分布在西部地區，涉及5個民族自治州、20個民族自治州和49個民族自治縣。特別是寧夏、甘肅、青海、貴州等地區的一些少數民族處于全面貧困狀態。總體而言，少數民族地區的貧困問題依然非常嚴峻，表現為區域性貧困和整體性貧困。

內蒙古自治區作為國家重點扶貧地區，總面積 118.3萬平方公里，轄內有7個貧困片區，即：興安盟貧困片區、烏蘭察布市貧困片區、赤峰市貧困片區、通遼市貧困片區、錫林郭勒盟西南部貧困片區、大青山貧困片區、人口較少民族自治旗貧困片區。省內現有57個貧困旗縣和 2834個貧困嘎查村，其中國家級扶貧開發重點旗縣 31個，自治區級扶貧開發重點旗縣 26個，含 499個鄉鎮（蘇木）8191個村（嘎查）。

2 民族地區扶貧過程中存在的問題

2.1 貧困人口精準識別度不高

精準扶貧的核心內容和理念一般概括為“扶真貧”和“真扶貧”。精準扶貧的工作包括精準識別、精準幫扶和精準管理，其工作的有效開展離不開對貧困人口的精準識別，精準識別是有效扶貧的前提。由于規模的“總量控制”，貧困戶的指標有限，縣、鄉、村根據上級指定的指標識別貧困戶，真正的貧困家庭被排除在外。

貧困人口的識別主要是通過一系列扶貧工作機制、程序、工具等，準確識別特定貧困人口并通過建立扶貧信息網絡系統，對貧困人口進行動態管理。扶貧要精準，必須要弄清哪些是真正貧困戶，哪些人需要真扶貧。不進百村、不訪千戶，對象就摸不準，扶貧就可能“水土不服”。解決這一問題的核心是摸清家底。要確保精準扶貧到人，必須自上而下從“貧困地區—貧困縣—貧困村—貧困家庭”逐級細化扶貧對象，全面準確地把貧困對象，鎖定每一戶人家、每一個人頭。

2.2 扶貧考評瞄準不夠完善

實施扶貧項目，就是通過扶貧資源的投入幫助貧困地區發展，幫助貧困人口解決生產和生活困難，提高其創收能力，從而實現扶貧致富。大量的扶貧資源必然會導致資源浪費、資源挪用等問題，大大降低扶貧的實效性，無法達到預期的目標。扶貧績效考核評估不夠完善主要體現在以下兩個方面：首先，各級政府官員的年度績效評估仍以GDP指標為主，未將扶貧工作成效納入其業績考核，許多地區的扶貧工作流于形式，年年扶貧年年貧，許多縣爭戴貧困的帽子，以爭取更多的扶貧資源。第二，沒有有效的扶貧績效評估體系。由于種種原因，我國扶貧工作更多注重投入，但扶貧資金評估、資金使用效率和投資后績效評估不足，評估方法不夠具體，沒有建立科學的評估指標體系，扶貧工作的職責和任務尚未落實，扶貧成本高，扶貧效果差。

3 提高民族地區精準識別準確度的建議

3.1 增加農戶參與度，自上而下與自下而上相結合

精準扶貧，要充分考慮貧困縣當地的復雜性與多樣性，改變以往自上而下的扶貧方式，不再單純去關注“精準”的數量，從多個維度衡量貧困水平，要以多種方式準確反映貧困狀況，有必要將過去分配額的方式與農民充分參與的方式結合起來要建立有利于貧困家庭發展的扶貧機制。只有將“貧困家庭數量”與“貧困程度”相結合，才能更準確地識別貧困人口。通過參與式扶貧排序法，可以充分發揮村民的優勢，更好地了解村民的貧富狀況，將貧困戶的認定權讓給村民，然后將其與政府的標準相結合，更準確地識別出窮人。

3.2 村民申請、量化指標與民主評議相結合

貧困戶資格審查是精準扶貧工作的重要組成部分，同時也是扶貧不平衡發生的關鍵時段。中國有著悠久的家長制傳統，傳統行政村的血緣關系根深蒂固。在貧困戶資格審查過程中，很多村民利用其與村干部的私人關系獲得相對于他人的特權，同時也使真正貧困的村民錯失認定為貧困戶的機會。因此，在建立檔案準確識別貧困戶的過程中，應采用村民申請、量化指標與民主評議相結合的方式。一方面，它確保每位村民都有均等的機會在自愿的基礎上申請貧困家庭。另一方面，剛性指標與靈活評價的結合，不僅可以避免村干部的偏袒與干預，還可以監督和糾正村民對家庭情況的虛假報道。

3.3 健全精準扶貧管理體系建設

3.3.1 完善建檔立卡動態管理系統。摸清底數情況，完善建檔立卡動態管理，提高貧困戶脫貧精準度是促進扶貧工作準確開展的基礎。首先對建檔立卡信息進行精準化管理，將各戶農牧民的真實信息納入信息網絡管理系統。建立同步檔案的各個方面，包括貧困原因、貧困狀況、家庭狀況、扶貧計劃和援助措施，以確保調查的真實性、客觀性和全面性。同時定期開展“回頭看”工作，通過第三方介入、多方協助、民主監督等，及時了解和掌握脫貧計劃，落實情況，以及貧困戶脫貧狀況。一方面將已脫貧人員進行精準清理和貧困人員精準納入，確保做到“應納盡納、應退盡退”實現建檔立卡實時動態管理。另一方面對“已摘帽”旗縣或已脫貧人員進行實時監測管理，對能力相對較差者，維持后續幫扶力度以增強其自身發展能力，以期避免脫貧后再次返貧現象的發生。

3.3.2 健全精準扶貧考核體系。一方面，提高農牧民在扶貧績效評價中的滿意度比例，通過構建扶貧主體與對象的信息對稱增加農牧民的知情權與參與權，達成鏈接雙向的有效溝通。另一方面，要建立科學、規范、合理的扶貧效果評價體系，將扶貧效果評價機制、責任追究機制、獎懲機制有機結合，提高扶貧開發的效率和最終效果。