道路隔離設施泛濫是城市管理的倒退

文 浙江工業大學、杭州市決策咨詢委杭州改革發展研究院 吳偉強

從表面上看，隔離設施泛濫是管理部門“懶政”的一種表現，但是這種“懶政”卻并不是完全以“不作為”的形式呈現，而經常以“積極作為”乃至“兢兢業業”“絲絲入扣”“體貼入微”到“細思極恐”，再到“無孔不入”，進而不斷顛來倒去的在城市道路上“翻燒餅”…… 背后的邏輯是清晰的：對隔離設施的偏好，表面上是“自我中心主義”的管理思維和行為模式所致，背后卻隱含著強烈的利益追求。

就交通層面而言，道路隔離設施有三個主要功能，一是為了分離不同的交通流，比如人車隔離；二是為了保障交通流的流暢性，比如導流隔離；三是為了抑制交通違法行為，比如停車隔離。但必須指出，隔離設施的設置位置應恰當，數量應嚴格控制在合理范圍之內，否則，非但起不到上述三個作用，反而會引發多種負面效應。因此，隔離設施設置的基本原則，是以實現上述三個功能為根本的立足點，以嚴格控制數量和體量為前提，選擇適當位置加以設置，同時要與環境相協調，并與城市特質保持一致。

最近這些年，杭州城市道路上的隔離設施的設置已經出現了明顯偏離隔離設施基本準則。具體表現為以下幾個方面：數量激增，類型繁多，花樣翻新，體量過大，協調性差，設置主體五花八門。更為糟糕的是，面對市民越來越多的意見，為數不少的部門不為所動，我行我素，以至于參與到設置隔離設施的競賽之中，樂此不疲。因此，對亂設隔離設施的危害性必須有充分的認識，并應建立良好的機制抑制隔離設施泛濫的態勢。

違背交通管理基本原理是交通管理水平的倒退

道路交通管理的基本準則有五：交通流連續原則、交通流分離原則、總量削減原則、流量均分原則、優先權原則。其中，交通流連續為第一準則，其他幾個準則都必須服從于第一準則，比如適度的交通流分離（人車分離、機非分離）不能減損交通流的流暢性和連續性，否則寧可采用“適度混行，效率最高”的準則，上海交警就采用了這一準則。但是在杭州，違背這一準則的隔離設施遍地都是，比如過量的機動車道雙黃線上的隔離欄，給駕駛員帶來強烈的障礙感，降低交通流的流暢性，抹殺機動車道在特定條件下的可變性（比如前方發生交通事故時，由于過于死板的隔離，導致后方機動車無法繞行，進而導致整條道路的擁堵，引發“蝴蝶效應”），并存在不可忽視的安全隱患。

在杭州的道路上，過量的隔離，使得交通參與人和各種交通工具被逼進管理部門在辦公室里設想出來的并在馬路上設置的隔離后的通道中，規定行駛路徑、規定行駛方向、規定轉彎半徑、規定掉頭位置，形如“老鼠鉆竹筒”。這是典型的“以靜態模式管理動態交通流”，兩者之間嚴重不匹配，存在明顯的沖突。杭州城市道路的擁堵于此有直接關聯性。

“自我中心主義”的管理模式是行政管理水平的倒退

多年以來，我們一直敦促有關部門加強城市道路隔離設施的研究，合理規劃，合理設置，但隔離設施的總量卻依然有增無減，增量完全超過城市道路長度和面積的增長量。而每一隔離設施被放置到道路上的時候，部門都可以找到堂而皇之的理由，比如為了防止機動車違法行駛，為了防止行人違法過馬路，為了防止亂停車，進而號稱“為了保障道路交通秩序”“為了保障停車秩序”等等，總而言之，似乎都是為了我們老百姓著想的。其實，杭州道路隔離設施已經超出了“保障道路交通秩序”的合理邊界。試想一下，假設有1%的車輛會出現在雙黃線上掉頭的駕駛行為，為了控制這1%的違法行為而設置機動車道隔離帶，就等于讓99%的交通參與人為1%的人付出代價，并耗費高額的財政支出和帶來安全隱患，這符合行政管理最基本的公共性準則嗎？再則，杭州道路的監控設施的密度在全國城市中排名第三，如此高密度的監控完全有能力抓拍到道路上的違法車輛并予以處罰，為何還要用隔離欄來控制違法行為呢？據此應可判斷，隔離設施的設置，并非單純為控制違法交通行為這一目的。

事實上，濫設隔離設施還被一些管理部門稱之為“有效管理”，所謂的有效，就是一隔了之，就是“你必須按我給你設定的路徑來走路”。這樣就方便管理部門的管理了，至于老百姓是不是方便，以及交通流是不是流暢，基本不在考慮之列，退一步講，即便考慮到了，只要跟管理的“方便性”相沖突，管理部門一般都是首選“管理的方便性”的。這是過度設置隔離設施的最大沖動之一，實際上，為了自己管理的方便而不管老百姓是不是不方便。如此“簡單、粗暴、有效”是典型的“自我中心主義”管理思維和行為模式，非但偏離管理原理，更無視市民的合理訴求，清晰折射出行政管理水平的倒退，謂之“隔離設施越多，則管理水平越差，管理效果也越差”毫不為過。

規劃、建設和管理缺乏一致性是行政協調水平的倒退

本世紀初，一些發達國家的城市，基于城市規劃和城市設計，紛紛出臺了《城市街道設計導則》，城市街道上的所有要素的規劃、設計和建設都必須遵循《城市街道設計導則》，城市道路的隔離系統也不例外，《導則》中會明確規定隔離設施設置的準則、樣式、底線控制和最優推薦，有章可循。一般來說，在城市道路規劃和建設的時候，就一次性設置到位，禁止任何機構隨意設置，行政部門更不得任意干預。

規劃“一張藍圖畫到底”是我們這個城市各大部門掛在嘴上的口號，城市道路在規劃、設計和建設的時候，已經將隔離設施納入其中一并考慮，建成后交付給后續管理和養護部門。但目前杭州城市中泛濫成災的隔離設施，絕大多數都是道路管理和養護部門后續添加、修改的。這一現象，一是說明規劃不到位，或者是有意無意地給道路管理和養護部門留出了后續隨意添加和修改隔離設施的“后門”；二是說明這些部門多數各自為政，想怎么干就怎么干。“后端管理否定前端規劃，部門之間相互否定”，有關部門在上下左右的協調性方面存在的弊端，一目了然。

城市道路擠成“豬圈”是城市品質的倒退

記得在杭州提出建設“生活品質之城”之際，杭州拆掉了道路上大多數的隔離設施，對于增加道路隔離設施也是嚴格加以控制的，那時的杭州道路，清清爽爽，干干凈凈。為了保障G20，杭州實施了大規模的城市環境整治和提升工程，對道路隔離系統也做了一定程度的清理，僅交警一個部門，就拆掉了50公里的隔離護欄。但最近兩年，為數不少的部門舊病復發，不加節制，任意為之，遍地泛濫的隔離設施已經把我們城市的道路和空間隔離得如同 “豬圈”，且求多、求大、求新、求艷，樣式設計毫無美感可言，與周邊環境極為不協調，導致城市品質的下降。

競相擴張財政支出是財政管理體制的倒退

城市道路隔離設施的主體，主要是行政管理部門和道路養護單位，行政管理部門為之支付的經費來自專項財政項目，養護單位的經費乃是由對應的主管行政部門申請的專項財政支出，也就是說，這兩個主體設置道路隔離設施的經費都來自財政支出。因此，應該可以得出如下結論：那些對城市非但無益反而有害、超出正常合理邊界、無度設置的隔離設施所耗費的資金，均來自公共財政支出。更有意思的是，每年申請通過后下撥的財政經費如果不用光，在年度績效考核中會被扣分。這其中隱含著令人唏噓不已的悖論：錯誤的管理模式卻能獲得較好的績效評價！更讓人感到可悲的是：一些私營的道路養護單位，為了降低養護成本，控制機動車停放到人行道，未經許可，大量設置人行道隔離系統，而經費來源竟然是行政管理部門向財政部門申請的公共財政支出！這是何等荒唐的利益鏈條？

因此，從表面上看，隔離設施泛濫是管理部門“懶政”的一種表現，但是這種“懶政”卻并不是完全是以“不作為”的形式呈現，而經常以“積極作為”乃至“兢兢業業”“絲絲入扣”“體貼入微”到“細思極恐”，再到“無孔不入”，進而不斷顛來倒去的在城市道路上“翻燒餅”……背后的邏輯是清晰的：對隔離設施的偏好，表面上是“自我中心主義”的管理思維和行為模式所致，背后卻隱含著強烈的利益追求。

在“以人民為中心”的治國理政的方略指引下，我們這個城市的某些管理部門，在從事某些行政行為的時候，是不是該問一下老百姓怎樣想？是不是該撇除各種自己都不能說服自己、更不能說服別人的管理模式，而回歸到基本的城市管理原理？是不是應該對我們的城市抱有情懷，而不是一味將部門利益置于核心地位？回答好這幾個問題，才能建立良好的機制，抑制隔離設施泛濫的態勢才能徹底矯正以泛濫的隔離設施為表征的弊病。