城鄉結合部產業用地 開發模式有待優化

潘佳瑭

城鄉結合部是農村城市化進程中發展變化最快、人地矛盾最集中的區域。長期以來，該區域產業用地開發進展緩慢、效益偏低，根本原因是過分突出鄉村集體經濟組織在產業用地開發中的主體地位，沒有發揮市場配置資源的決定性作用。筆者以北京市朝陽區城鄉結合部產業用地情況為例分析，認為亟需優化開發模式，引入市場競爭機制，積極有序實施產業用地開發，確保公共利益、集體利益和農民利益最大化。

產業用地開發能力不足

朝陽區轄區面積470.8平方公里，全部處于北京中心城規劃范圍，其中城鄉結合部（毗鄰建成區的農村地區）面積350.5平方公里，占全區面積的3/4，涉及19個鄉，現有集體經營性建設用地約50平方公里，規劃產業用地6.24平方公里，兩者比例為8：1，這意味著在實施“減量開發”的情況下，每開發1公頃規劃產業用地，需同時拆除周邊7公頃范圍內的房屋、建筑物等地上附著物（即“拆8建1”）。由于地上附著物拆遷騰退成本過高，加之后期建設需要巨額投資，按照現行的產業用地政策，鄉村集體經濟組織作為開發主體，必然面臨資金短缺、開發能力不足等制約因素，導致產業轉型升級進展緩慢，形成違法建設不斷滋生與大量人口無序聚集的惡性循環，給城鄉結合部基礎設施、環境建設、社會治安帶來巨大壓力。

總體上看，朝陽區城鄉結合部產業用地開發具有三個特征：

開發模式多樣。長期以來，農村集體經濟組織作為土地所有者，在缺乏政策引導和有效約束的情況下，圍繞規劃產業用地開發進行了積極探索，形成不同的開發模式。據調查，2000-2016年朝陽區累計開發農村集體產業用地268.8公頃，涉及11個鄉、60個產業項目，建筑面積462.5萬平方米，投資總額245.4億元，根據投資來源和收益分配形式劃分，開發模式可以分為土地出租、自主建設、征地出讓等6種。

開發進展緩慢。從2000年全市確定產業用地規劃至2016年底，前后歷時16年，朝陽區累計開發的集體產業用地僅占規劃產業用地的43.1%，整體進度相當緩慢。從60個開發項目看，僅48個正式投入運營，2個竣工后尚處于招商階段，5個處于施工建設階段，其余5個正在進行地上物拆遷騰退。目前未開發的產業用地面積為355.2公頃，占規劃產業用地的56.9%，按照年均開發面積16.8公頃測算，完成剩余規劃產業用地開發至少還需21年時間，遠遠無法滿足城鄉結合部發展需要。

開發效益偏低。從公共利益、集體利益和農民利益看，現有的產業用地開發效益嚴重偏低。一是無法保障公共利益，在建成的60個產業項目中，絕大多數屬于中低端項目，稅收貢獻較小，即使少數相對高端的項目，其稅收貢獻也相當有限。二是無法保障集體利益，以鄉村集體參與開發的五種模式為例（見下表），年均集體收益為24.3萬元/畝，每畝平均安置農村勞動力僅1人，與規劃設定的目標差距較大。三是無法保障農民利益。現有產業用地開發一般不涉及征地補償和人員安置，因此農民無法分享土地補償費、地上附著物補償費及人員安置費，難以通過土地開發納入城鎮社會保障體系，加之集體收益較低，安置勞動力較少，對促進農民增收、就業的作用十分有限。即使采取征地出讓方式開發，通常也是由鄉村集體負責安置農民就業，提供低水平的福利保障，而沒有妥善解決就業安置和社會保障問題。

“開發難”產生的原因

城鄉結合部產業用地開發進展慢、效益差，其根本原因是現行政策把鄉村集體設定為開發主體，沒有處理好政府與市場的關系，形成土地壟斷開發局面，難以實現國家、集體和農民三方利益共贏。

受管理體制、組織功能、人力資源等因素制約，鄉村集體在主導產業用地開發方面存在明顯不足。一是鄉村集體普遍缺少資金實力和融資渠道，大多數產業用地開發是“集體出地、老板出錢”，集體只收取有限的租金或獲得較低比例的面積分成；二是鄉村集體談判能力明顯不足；三是缺乏建設經驗。與成熟的地產開發商相比，鄉村領導普遍缺乏產業用地開發經驗，在項目前期論證、外部景觀、內部構造、工程管理等方面均存在明顯差距；四是缺乏管理能力。鄉村集體普遍缺乏專業的管理團隊和管理人才；五是缺乏透明操作。產業用地開發談判是一個持續博弈的過程，對于鄉村集體主導的產業用地開發，具體與哪個投資者合作、建設什么樣的項目、開發收益如何分配，往往缺乏透明操作。

按照現行政策，產業用地開發由鄉村集體主導，投資者最終由其選定，有機會參與開發的投資者本來就很少，且多數屬于中小投資者，缺少充分的競爭，無法挖掘土地的內在價值，不利于節約集約利用土地，建成的項目大多數也屬于中低端項目，總體效益偏低。從產業用地市場的競爭性看，現有的6種開發模式均屬于壟斷性開發性質，存在投資規模小、土地利用率低、經濟效益差等突出問題，這與公開競價交易模式下的開發效果迥然不同。與朝陽區大望京土地競價開發相比，現有產業用地累計開發面積相當于后者的9倍，但投資總額只相當于后者的85.3%，容積率不足后者的1/2，單位土地投資額不及后者的1/10，即使2009-2016年開發的21個新建項目，相關指標也遠遠遜于后者。

除此之外，產業政策研究存在短板，沒有找準制約發展的核心問題也是原因之一，包括政策需求不清晰；政策供給有偏差。

引入市場競爭機制優化開發模式

十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。推進城鄉結合部產業用地開發，需要深化對十八屆三中全會精神的認識，堅持市場化運作，優化開發模式，促進產業、環境、民生協調發展。

因此筆者建議，引入市場競爭機制，確保開發效益最大化。處理好政府與市場關系，切實轉變政策思路，使市場在配置資源中發揮決定性作用。一是善于利用市場資金。通過招拍掛等公開競價方式最大限度挖掘集體產業用地的內在價值，撬動上千億元社會投資，避免財政資金繼續無謂的投入和浪費，同時創造巨大的經濟效益和無法估量的生態效益與社會效益。二是統籌疏解非首都功能。促進城市生態等公益性建設，提升區域發展品質。三是確保產業用地高效開發，同時切實維護農民利益。在土地競價開發模式下，鄉村集體和農民可獲得合理補償，有助于統籌解決集體資產保值增值、農民社會保障和就業安置等經濟社會問題。

其次，屬地政府應當發揮更積極的作用，其角色定位不該是具體項目的推動者和運作者，而應是產業用地政策的供給者、開發計劃的統籌者和規劃實施的監管者，做到深化政策研究，科學制定開發計劃，合理規劃實施單元。堅持總量控制、動態管理、拆建結合、分片實施，按規劃實施單元推進拆遷騰退和項目建設，確保拆除一片、建設一塊，切實維護公共利益。

最后，筆者認為，鄉村集體經濟組織在產業用地開發中不宜作為競爭性市場主體，而應作為有保障的受益主體。在土地競價開發模式下，鄉村集體在依法獲得土地補償費、地上附著物補償和青苗補償費的同時，應加強集體資金、資產、資源管理，保障農民對集體資產的所有權和收益權。各級政府部門應完善征地補償政策，堅持貨幣補償與實物補償相結合，對拆遷騰退和土地征用加強監管，確保各項補償及時足額撥付到位，同時做好失地農民社會保障和就業安置工作，切實維護好農民的長遠生計和社會穩定。